2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》第一百二十三条关于“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利”的规定，仅为宣示性的条文，由于无相应配套措施，还无法彻底解决群众反映强烈的“立案难”问题，达不到切实保障公民诉权的目标。诉权是一种公权，是宪法赋予当事人诉讼的基本权利，是当事人进行诉讼活动的根据。诉权的行使前提是符合法律规定者才享有诉权，任何其他人不享有诉权。《民事诉讼法》第一百一十九条对诉权的行使作出了相应的限制，即必须符合法院主管范围的规定和起诉条件，是基于司法资源和法院职能的有限性考虑和激励公民、法人积极行使权利、节约司法资源和规范诉讼等多重目标的考虑。除此之外，不得另行限制当事人诉权的行使。然而实践中，存在大量的非正式立案制度如预立案、暂缓立案、“不立不裁”等现象，形成对诉权行使上实质性的障碍，造成公民的“起诉难”。本文在对各级和各地法院不规范立案现象梳理和分析基础上，探寻其制度性成因，并提出治理对策，旨在达到全面保护公民诉权、维护社会和谐之目标。
一、公民诉权保护失范现象纵览
目前，因社会正处于重大转型期，社会矛盾多发易发，大量纠纷案件涌入法院，法院面临着前所未有的压力，为减缓案件压力，司法决策高层及各地法院出台了相应急性保护措施，诸如“预立案”、“诉前调解”等，但是，这些政策文件由于存在许多程序漏洞，导致实践中走了样，使侵害当事人诉权的现象时有发生。
1、“预立案”演变为“抽屉案”。最高法院在2010年6月7日颁布实施的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《意见》）第8条规定：“进一步做好诉前调解工作。在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。当事人选择非诉讼调解的，应当暂缓立案；当事人不同意选择非诉讼调解的，或者经非诉讼调解未达成协议，坚持起诉的，经审查符合相关诉讼法规定的受理条件的，应当及时立案。”该制度开启了“预立案”制度的先河。由于该条规定突破了民诉法关于在收案后应当在七日内审查决定是否受理的规定，而且对适用“预立案”前提条件“当事人选择非诉讼调解的”规定模糊性（是当事人在起诉时即表示接受诉讼调解还是在当事人经法官做工作后表示接受选择非诉讼调解），以及对“非诉讼调解”不能达成协议应当“及时”立案的“及时”规定的不确定性，导致实践中大量出现“抽屉案”。所谓“抽屉案”，也就是“窝”案、“黑”案、“私”案的意思，即对当事人起诉案件长期搁置不予以立案也不予办理，或即使不予以立案，也按照正常程序予以审理和执行，审结或执结后再予以立案，搞“体外循环”、“以结代立”，造成法院对案件一切程序都是处于一种失控的状态，包括承办法官私自制作裁判文书以及案件宣判等等。同时这些案件没有纳入网上流程管理，即便是法院有严密的立、审、执审判管理流程制度，最终也会导致这种审判管理流程制度流于形式,严重损害当事人的合法权益。
2、“诉前调解”演变成“不调不立”。《意见》第8条第2款同时还确立了“诉前调解”制度。这对于引导当事人选择快捷便利的非诉讼调解，节约当事人的诉讼成本、拓展法院解决纠纷的功能、实现调审分离、减轻法院审判压力具有积极的作用。但是，“诉前调解”在实践中大多数演变为“不调不立”，即调解不成的即不予以立案，造成诉前调解期限随意性及其对诉权的侵害。实践中诉讼当事人或代理律师反映特别强烈的即是：法院接收案件材料后，强制启动诉前调解的程序，调解不成，就此将案件长期搁置，既不立案也不明确答复当事人不予立案，使当事人或代理律师遭受往返奔波、反复查询之苦。
3、“程序审查”演变成“实体审查”。主要表现在：一是对原告的诉讼主体资格审查严格。例如，责令原告提供权利受到侵犯的初步证据，例如事故认定书等。二是对于被告主体资格也严格审查。例如，对自然人起诉，责令起诉人提供被告有效的联系方式，对法人起诉，责令起诉人提交工商登记材料等，提前审查“被告是否适格”。三是对事实和理由审查超越法定范围。例如，近期民间借贷纠纷处于高发期，一些法院为避免虚假诉讼的出现，不仅责令起诉人提供借据，还要提供付款凭证等实体证据。混淆了起诉要件与诉讼要件，将需要大量时间和专业知识的实体审查工作放在立案程序，其结果是使得大量具备起诉要件的纠纷无法进入诉讼系属，当事人的裁判请求权和诉权没有得到应有保障。
二、公民诉权保护失范现象的原因剖析
（一）我国宪法对诉权保护空白。从本质上讲，诉权是公民基本权利的保障书。我国宪法的第2章明确规定了公民的基本权利，而诉权作为公民基本权利的保障性权利也应该由宪法明文规定在公民基本权利的专章之中。然而宪法中却没有明确的规定。只在第41条规定了“申诉权”和“控告权”。有学者认为诉权包括在“申诉权”和“控告权”之内，实际上诉权的内涵要比“申诉权”和“控告权”丰富得多，后两种权利仅为诉权之部分而已。无论从保护公民合法权利的角度看，还是从依法治国的角度考虑，我国宪法没有明文规定诉权实为一大缺憾。
（二）我国立案制度不完善。由于民诉法只有一个条文来规定受案条件，立案审查作为诉讼活动中的一个单独程序，有其独立的存在价值，仅仅一个法条难以涵盖具体、明确阐释其全过程。1997年4月21日颁发的《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》（法发[1997]7号）（以下简称《立案规定》）虽然对立案范围、收案立登记、审查期限、立案决定和立案后材料移送作出了详细的规定，但是对统一具体的受案标准和当事人对立案审查中程序参与权利、完善当事人对立案审查程序参与的权利及立案监督程序均没有规定，导致各地法院在执行《立案规定》各行其是，具有较大的随意性，特别是立案监督程序的缺失导致即使出现依法应当立案而迟延立案或不予立案的现象，立案人员也无需承担责任。长期以来，立案法律监督存在空白，2011年最高检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》（高检会[2011]2号）未将民事、行政案件的立案受理纳入法律监督的范围，导致法院立案受理方面存在大量不作为现象。同时《立案规定》）第十三条规定“重大疑难案件报院长审批或者经审判委员会讨论决定。”因缺少配套的操作规范，实践中立案人员基本将此条款搁置不用。
（三）现行法律对于“受案范围”规定不清晰。因法律、法规对受案范围界定的模糊性、范围的变化莫测以及应当依法保护的权利内容庞杂性，加之现行法律、法规对于法院受案范围的确定原则、确定的标准和确定的权限均无明确规定，又因各地法院对现行法律法规的理解和执行尺度的不一，各地法院往往从自身出发，忽视立法的规定，对受案范围随意扩大或缩小，导致一般公民难以充分地了解、掌握法律法规和法院的具体受理案件范围。另外学界对于案件受理范围的研究关注度不广泛、不深入，这方面研究成果更是寥如晨星。特别是随着改革开放的深入，新问题、新矛盾不断涌现，特别是群体性纠纷事件不断涌现，法律、法规没有明确规定该类法律关系是否用司法手段来调整，学界亦没有及时跟进并深入进行研究和探讨，使得至今没有成熟的研究成果可资借鉴，以至于只得法院自己说了算。再加上实践中机械司法的理念的盛行，必然导致应予以立案受理的案件纠纷被打入“不予受理”之列。2011年2月18日，最高法院发布了《关于修改＜民事案件案由规定＞的决定》。尽管《决定》对民事案件案由进行了较大幅度的修改，并强调不得以当事人诉请无案由为由不受理案件，但是，因案由确定存在诸如对民事案由的选择、引用不规范、部分案由之间存在矛盾、可操作性差和对新类型案件的案由把握不准等缺陷，导致实践中对于无对应的案由的纠纷，各地法院还是采取不予受理的策略。
（四）信访考评制度压力的影响。现行信访制度按照信访属地管理的原则，凡是涉诉信访案件最终批转到信访人所在地或原审法院处理。一般来说，多数“涉诉信访”案件是经过基层法院一审程序审理的，这样基层法院几乎承担全部自行审理案件的信访化解义务。甚至有些法院还演变成信访“属人”管理，即由原承办法官承担接访和处访的任务，法官一边办案，一边接访，成为工作常态。加之“一票否决”的信访考核制度，促使法院为极力避免“越级上访”和“进京访”，从而作出不予受理且“不立不裁”的下策，因为对于一些重大矛盾纠纷一旦予以立案处理，审理或执行环节，当事人不服上访，将对法院产生“粘滞效应”，成为法院甩不掉的“包袱”。为此，法院对于一些案件，特别是行政案件涉及的历史遗留问题，如涉及的旧城改造、城市拆迁、土地征收等民生案件，基于案件处理不利于社会稳定、易引发群体性事件的担心，而不愿意立案。很多情况下法院立案不是基于是否符合立案条件而是考虑案件的综合因素,法官在立案审查中常陷入一种两难境地——依法符合立案条件应当立案的立不了,因为如果立了,法院不一定能通过司法判决来化解矛盾，而且还可能加剧双方的对抗；如果不立案,当事人又可能会采取诸如集体上诉、越级上访等不理性做法,将会给法院带来危及社会稳定的政治麻烦。
（五）目前司法保障力不足。对于一些重大的矛盾纠纷的解决必须有充足的人力和物力，目前由于司法保障机制不健全，法院“案多人少”现象在相当长时间内还不能得到缓解，法院面对潮涌而来的矛盾和纠纷存在着明显的承载力不足的问题。特别是“执行难”问题是压在各级法院心头的一块大石头，许多案件单靠法院的一家之力根本执行不了，所以，法院在诉讼审查立案时就会考虑到自己司法的难易程度。一旦案件执行不能的话，法院将面临司法权威的丧失，而且因为案件不能执行，之前在审理中投入的资源也无法实现理想的收益。这样的局面自然让法院在受理案件时过虑重重。
三、完善立案配套制度及公民诉权保障机制的建议
（一）宪法应将诉权确定为社会主体的基本权利
现行宪法应当明确规定禁止侵害公民、法人诉权行为，明确诉权行使中司法保护责任，明确诉权实现上国家保护责任。但是，诉权保护绝不能简单地认为仅从宪法文本进行构建就能完成，还需要诉讼部门将宪法的精神具体化，尽快建立完善公民诉权保护配套制度，更需要解决司法、执法环节中的主要问题，以及社会各方面参与构建，尤其需要解决制度上的障碍问题。
（二）完善异地交叉管辖制度
为实现司法相对独立，减少行政机关干扰，2008年最高法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，实际上就通过提高审级为行政审判排除地方政府等外界因素的干扰，对立案难问题的解决已取得了一定成效。在现行的法院体制下，只有实行异地交叉审理和案件管辖回避、提高部分案件审级来排除同级地方党委、政府对审判的干涉，实现司法独立，缓解行政诉讼立案难。
（三）建立健全行政干预备案登记和监督惩处机制
2011年2月15日，最高法院印发了《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》对内部人员说情打招呼采取登记备案和监督惩戒制度有很好借鉴作用，推而广之，在中央层面也应当出台《防止领导干预办案的若干规定》，并重在落实。由于目前法律专门人才在领导干部中的比例较低，一些领导的干部的法律意识淡漠，加之权力操作的非透明性，导致党政干预司法现象时隐时现。要按照党的十六大要求“构建结构合理、程序严密、配置科学、制约有效的权力运行机制”来保障权力依法行使，有效地避免党政干预司法的发生。
（四）改进信访考核制度
一是科学界定涉诉信访甄别标准，避免将与诉讼无问题的信访定为涉诉信访；二是注重信访化解指标，而非信访数量指标；三是制定科学指标的权数和指标的合理区间，避免类似强权性质的“一票否决”制。
（五）改革完善法院立案制度
必须采取有效措施，改变立案兼具审判功能，解决接收起诉材料与受理立案自相矛盾问题。回归审查程序功能，改变审查标准过严现象。人民法院在对纠纷受理过程中应当做到有为与有限的统一、服从与服务的统一、克制与能动的统一。为此，应当着重完善以下程序：
首先，引入立案听证程序。对一些涉及人数较多、社会敏感度强的案件，在七日法定立案审查期限内组织听证，听证参与者不仅为双方当事人及律师等诉讼参与人，还可扩大到双方当事人主管单位，以达到审查准确性和全面性。并认真落实合议审查制，对不予受理案件裁定的作出均应由合议庭法官做出，以确保该类案件的公正、合法和严谨。当事人参与到立案审查中不仅使当事人知情权得到有效保护，也使得立案程序廉洁透明，提高法律的公信力，让当事人有陈述申辩的权利，即使法院不立案也使其明确为何不立，避免当事人重复起诉，也减轻法院的工作量，节约司法资源。
其次，引入检察机关对法院立案监督机制。对于某些法院迫于各种顾虑和压力而不予受理的案件，检察机关通过启动立案监督程序，向法院发出督促依法及时立案的监督建议，对于消除一些法院“不立不裁”现象及时保障公民的诉权将起到很大成效。
广西壮族自治区土地监察条例
广西壮族自治区人大常委会
广西壮族自治区土地监察条例
（1996年5月28日广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过
根据2010年9月29日广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十七次会议《关于修改部分法规的决定》修正）
第一章 总 则
第二章 土地监察职权
第三章 土地监察的内容和方式
第四章 土地监察工作制度
第五章 土地违法案件查处
第六章 附 则
第一章 总 则
第一条 为保障土地法律、法规的实施，加强执法监督，及时制止和纠正土地违法行为，依法追究土地违法者的法律责任，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规，制定本条例。
第二条 土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人在本行政区域内执行和遵守土地法律、法规情况进行监督检查，并对土地违法行为进行查处的行政执法活动。
第三条 自治区土地管理部门主管全区土地监察工作。
地、市、县土地管理部门主管本行政区域内的土地监察工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内的土地监察工作。
市、县土地管理部门可以对市辖区、乡（镇）土地监察工作实行集中统一管理。
第四条 土地管理部门依照土地管理法律、法规行使土地监察职权。
行政监察、建设、公安、工商、环境保护、农业、林业、地矿等有关部门应当按照各自职责，协同土地管理部门做好土地监察工作。
第五条 土地监察实行预防为主、预防和查处土地违法案件相结合的方针，遵循依法、及时、准确办案的原则。
第二章 土地监察职权
第六条 县以上土地管理部门应当配备专职监察人员。
第七条 县级以上土地管理部门经同级人民政府批准，可以向下级土地管理部门委派土地监察员，检查指导土地监察工作。
第八条 土地监察人员应当通晓土地监察业务，熟悉土地法律、法规和政策，忠于职守，秉公执法，清正廉洁。
土地监察人员经考核或者岗位培训合格后，方可从事土地监察工作。
土地监察人员由县级以上人民政府核发国家土地管理部门统一印制的土地监察证件，配发土地监察标志。
第九条 土地管理部门履行下列土地监察职责：
（一）监督检查土地法律、法规贯彻实施；
（二）调查处理土地违法案件，纠正土地违法行为；
（三）受理对土地违法行为的检举、控告、申诉；
（四）受理因不服土地管理具体行政行为提起的行政复议案件；
（五）协助有关部门调查处理土地监察人员依法执行公务遭受打击报复的案件；
（六）监督检查下级土地管理部门和土地监察人员的行政执法活动；
（七）协助有关部门调查处理与土地有关的案件；
（八）法律、法规规定的其他职责。
第十条 土地管理部门行使下列土地监察职权：
（一）检查单位和个人在本行政区域内贯彻执行土地法律、法规的情况；
（二）对违反土地法律、法规的单位和个人进行立案调查，有关单位和个人应当如实提供情况和资料；
（三）对正在发生的土地违法行为有权依法制止，被制止的单位和个人必须立即停止违法行为；
（四）依法对违反土地法律、法规的单位和个人作出行政处罚决定；
（五）对侵犯土地所有权或者使用权的单位和个人依法作出处理决定；
（六）按照干部管理权限的规定，建议有关部门对违反土地法律、法规的国家工作人员或者主要责任人员给予行政处分，有关部门应当将处理情况告知土地管理部门。
第十一条 土地管理部门及其土地监察人员依法进行的行政执法活动受国家法律保护，任何单位和个人不得非法干预。
对拒绝、阻碍土地监察人员依法执行公务，应当追究法律责任的，土地管理部门有权提请司法机关依照有关规定处理。
第三章 土地监察的内容和方式
第十二条 土地管理部门依法对单位和个人下列行为的合法性进行监督检查：
（一）建设用地审批；
（二）建设用地；
（三）土地开发利用；
（四）土地权属变更和登记发证；
（五）土地复垦；
（六）基本农田保护；
（七）土地使用权出让、终止；
（八）土地使用权转让、出租、抵押；
（九）涉及土地的其他行为。
第十三条 土地监督检查工作采取以下方式进行：
（一）定期、不定期地对监察对象执行和遵守土地法律、法规情况进行全面检查；
（二）对特定的监察对象的特定活动进行专项检查；
（三）对监察对象活动的全过程进行事先检查、事中检查和事后检查。
第十四条 上级土地管理部门对下级土地管理部门制定的与土地法律、法规相抵触的规范性文件，可以责令其修改或者向下级人民政府提出撤销的建议。
土地管理部门发现下级人民政府制定的规章、规范性文件与土地法律、法规相抵触的，可以提请本级人民政府予以撤销或者变更。
第四章 土地监察工作制度
第十五条 土地管理部门对土地监察工作实行目标管理责任制度，纳入土地管理工作的目标考核体系。
第十六条 土地管理部门应当建立土地监察工作报告制度，定期向同级人民政府和上一级土地管理部门报告土地监察工作；上级土地管理部门应当定期或者不定期地检查督促下级土地管理部门开展土地监察的各项业务。
第十七条 各级土地管理部门实行巡回检查制度，及时发现和纠正土地违法行为。
第十八条 各级土地管理部门应当建立土地违法行为举报制度，公开设置举报电话、信箱。对举报人应当依法保护。
第十九条 各级土地管理部门应当建立土地监察统计报告制度，每年向上一级土地管理部门报送土地监察统计报表以及土地违法案件分析报告。
第二十条 土地管理部门应当建立土地违法案件立案、调查取证、处理结案和报备案等办案制度。
土地监察人员执行公务时，应当佩戴土地监察标志，出示土地监察证件。
第五章 土地违法案件查处
第二十一条 土地违法案件是指违反土地法律、法规，依法应当追究法律责任的案件。
查处土地违法案件，必须以事实为根据，以法律为准绳，符合法定程序和法定职责权限。
第二十二条 违反土地法律、法规，有下列情形之一的，土地管理部门应当立案查处：
（一）未经批准或者骗取批准非法占用土地的；
（二）无权批准或者超越批准权限批准占用土地的；
（三）超过批准用地数量占用土地或者擅自改变用途的；
（四）买卖或者以其他形式非法转让土地的；
（五）非法占用土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费的；
（六）经批准临时占用土地，期满不归还或者依法被收回土地使用权，拒不交出土地的；
（七）违反法律、法规规定，擅自在耕地上挖土、挖沙、葬坟、采石、采矿等，严重毁坏种植条件，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的；
（八）破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志的；
（九）不履行或者不按规定要求履行土地复垦义务，经土地管理部门责令改正，逾期不改正的；
（十）不依法进行土地登记的；
（十一）未按土地使用权出让合同规定的条件开发、利用土地的；
（十二）未经批准，擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，或者擅自以划拨土地使用权入股、联建、承包等方式从事各种经营活动的；
（十三）侵犯土地所有权或者使用权的；
（十四）其他违反土地法律、法规的行为。
第二十三条 土地管理部门立案查处土地违法案件应当符合下列条件：
（一）有明确的行为人；
（二）有违反土地法律、法规的事实；
（三）依照土地法律、法规应当追究法律责任；
（四）属于本级土地管理部门管辖。
第二十四条 县土地管理部门管辖本行政区域内的土地违法案件。
设区的市土地管理部门管辖本行政区域内的下列案件：
（一）本行政区域内有较大影响的土地违法案件；
（二）涉外土地违法案件；
（三）同级人民政府和上级土地管理部门交办的土地违法案件。
自治区土地管理部门管辖本行政区域内的下列案件：
（一）本行政区域内有重大影响的土地违法案件；
（二）重大的涉外土地违法案件；
（三）自治区人民政府和国家土地管理局交办的土地违法案件。
农村居民非法占地建住宅的案件可以由乡级人民政府管辖。
第二十五条 上级土地管理部门在必要时，可以处理下级土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以把自己管辖的土地违法案件交由下级土地管理部门处理；下级土地管理部门认为案情重大、复杂需要由上一级土地管理部门处理的土地违法案件，可以请求移送上一级土地管理部门处理。
第二十六条 符合立案条件的土地违法案件，承办人员应当填写《土地违法案件立案呈批表》，经本级土地管理部门主管领导批准后立案。
第二十七条 土地违法案件承办人员和主管领导有下列情形之一的，应当回避：
（一）与被查处人有近亲属关系的；
（二）本人或者近亲属与本案有利害关系的；
（三）与被查处对象有其他关系，可能影响案件公正处理的。
承办人员的回避，由主管领导决定；主管领导的回避，由上一级土地管理部门决定。
第二十八条 土地管理部门立案查处的土地违法案件，应当自立案之日起15日内报告上一级土地管理部门。
第二十九条 土地管理部门查处土地违法案件，应当自立案之日起三个月内作出决定。因特殊情况不能按期作出决定的，经报上一级土地管理部门批准，可以延长期限，但延长的期限不超过三个月。
第三十条 土地管理部门查处的土地违法案件结案后，应当自结案之日起15日内报上一级土地管理部门备案。
其他部门移送的土地违法案件结案后，土地管理部门应当将处理结果抄送有关部门。
第三十一条 上级土地管理部门发现下级土地管理部门作出的行政处罚决定或者侵权案件处理决定确有错误的，可以责令下级土地管理部门重新处理，也可以自己依法处理。
第三十二条 罚款必须在规定的期限内缴纳，到期不缴纳的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。
第三十三条 土地违法案件罚没收入必须全部上交国库。
第三十四条 土地管理部门无正当理由不查处或者拖延查处土地违法案件的，当地人民政府或者上级土地管理部门应当责令其依法查处，并视情节轻重追究主要责任人的责任。
第三十五条 土地管理部门及其工作人员不依法履行土地监察职责，或者在土地监察活动中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位或主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 阻挠、干涉土地管理部门查处案件的，对国家工作人员由其主管机关给予行政处分，违反治安管理处罚法的，由公安机关依法予以治安处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章附则
第三十七条 本条例具体应用中的问题，由自治区土地管理部门负责解释。
第三十八条 本条例自公布之日起施行。
