物权法学习与思考之二:对不动产统一登记制度的思考
[摘要:目前要求不动产统一发证的呼声很高,认为房地产应当发一本证，只要把土地、房产两个管理部门合一，或者成立一个专门发证部门，就万事大吉了。但是以办证的方便换办其他诸多事情的不方便，究竟是利大还是弊大，特别是对广大的单位、个人来说，是否有真正的方便。]
《中华人民共和国物权法》第十条第二款规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。笔者在此就不动产统一登记若干问题，谈些个人观点。
一、不动产登记现状
什么是不动产，《物权法》本身并没有作出规定。一般来说，“不动产是指土地以及房屋、林木等土地附着物”[1]。根据现行有关法律规定，不动产登记的范围、机构和法律体系，大致如下：
（一）不动产登记范围
1、国有土地使用权登记；
2、农民集体所有土地所有权、使用权登记；
3、无地上定着物的土地使用权抵押登记；
4、房屋所有权登记；
5、房屋所有权抵押登记；
6、土地承包经营权登记；
7、国家所有和集体所有的林地所有权登记；
8、个人使用的林地使用权登记；
9、林木所有权抵押登记；
10、采矿权登记。
（二）不动产登记机构
1、第1-3项，由土地行政主管部门负责登记；
2、第4-5项，由房产行政主管部门负责登记；
3、第6项，由农业行政主管部门负责登记；
4、第8-9项，由林业行政主管部门负责登记；
5、第10项，由地矿行政主管部门负责登记。
（三）不动产登记法律体系
1、以《土地管理法》为龙头的土地登记法律体系。
2、以《房地产管理法》为龙头的房屋登记法律体系。
3、以《土地承包法》为龙头的土地承包经营权登记法律体系。
4、以《森林法》为龙头的林地登记法律体系。
5、以《矿产资源管理法》为龙头的采矿权登记法律体系。
6、以《担保法》为龙头的不动产抵押登记法律体系。
在法律框架下，国家部委和地方政府制订了一系列的登记配套规章，仅以土地登记为例，部颁规章有《土地登记规则》（1995年12月28日国家土地管理局发布）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局发布）、《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》（1995年9月10日国家土地管理局发布），政府规章则有省、自治区、直辖市人民政府和省会城市、较大的市人民政府颁布的《XX省土地登记办法》、《XX市土地登记办法》。此外，各级政府及土地行政主管部门出台的土地登记规范性文件，难以胜数。
二、不动产统一登记的思考
不动产统一登记制度应解决的主要问题，一是登记范围，二是登记机构，三是登记办法。
（一）登记范围
土地和房屋属于不动产，但土地上的附着物或者说定着物，除了房屋外，种类繁多，哪些属于不动产登记范畴，哪些不属于不动产登记范畴，其法定名称和权证名称如何定，值得商榷。如：森林（林木），是发林木所有权证，还是发林地使用权证;承包荒山等，是发承包证还是发林木所有权证或者林地使用权证；草场，是发草地使用权证，还是发草场使用权证；滩涂，发滩涂使用权证还是发滩涂承包证或者滩涂养殖证；海域使用权是否属于不动产登记范畴等等。由于国家尚没有对不动产登记范围作出统一规定，各地理解不一，名称不一，是否登记也不统一，因此，由国家法律、行政法规来对不动产登记范围和具体名称作出统一规定，“定纷止争”，很有必要。
（二）登记机构
物权法起草工作始于1993年，至2007年3月16日全国人大十届五次会议通过，立法时间长达13年之久，在新中国立法史上是“空前绝后”，其立法难度之大，争议之广，可想而知，公布后反响之大，也是始料未及。《物权法》把不动产统一登记机构的设置难题交给了行政法律法规解决，但《物权法》起草中13年都没有解决的事情,要在之后短时间内解决,并非易事。统一登记机构的设置，大致有三种模式。
1、机构合并模式。即将涉及不动产登记的部门合并为一个部门，统一办理不动产登记。目前，全国的土地行政主管部门与地矿行政主管部门已合并为国土资源行政主管部门。由于要求土地与房屋统一登记的呼声很高，一些地方已经将土地、房产两个部门合并为一个部门。这种模式有两个问题值得探讨。
（1）几证统一问题。房地产登记不是仅取得土地证和房产证即可，还有一个契证，如果不动产统一登记的目的是让老百姓在一个部门办证，应当是“三证”统一而不是“两证”统一。同时，土地承包证、林权证等如果不纳入不动产统一登记，不动产统一登记制度又似乎是缺了一大块，与《物权法》的规定不符。
（2）机构上下衔接问题。我国改革开放以来，许多地方实行了行政机构改革，试验了多种改革方法，收效甚微，“改来改去改回过去”，其原因，一是受现行法律法规的制约。行政改革超前于法律，使一些部门的行政执法职能与法律规定不符。二是受国家部委设置的制约。地方行政改革超前于国家部委行政改革，一个地方部门要对口几个国家部委，在国家部委之间对一些工作有不同政策意见时，地方部门左右为难。
2、机构单设模式。即设置独立的不动产登记机构，统一办理不动产登记。国内已有地方单设了房地产权统一登记机构。这种模式也有两个问题值得探讨。
（1）不动产登记依赖于相关部门的工作。
设置一个不动产统一登记机构很简单，不过是编制部门发一个文件，出一个“三定方案”而已。但要把一本证书发出去，就不是发一个文件这么容易了，有许多前置工作要做。
以土地登记为例，前置工作主要有：要进行宗地测绘和数据入库比对接边，要进行宗地调查并核对登记要素，要进行界址确认并取得四邻签章认可后，方可进行土地设定登记。房地产建设项目竣工后，要对建设用地情况进行复核验收，要核对审批面积和实际建设面积，要对违法行为进行调查和处理，要补签土地出让合同补收土地出让金，要按照房屋单元进行宗地面积分摊等等，这些工作均需要土地行政主管部门办理，涉及多个处室配合完成。如果设置独立的不动产登记机构，该机构不可能承担前述工作，其结果，一是造成资料重复印制，行政资源及大浪费，二是土地登记申请人本来在土地行政主管部门一家可以办理的事情，反而要多跑一个部门。
（2）相关部门的工作又依赖于登记资料。
仍以土地管理工作为例。土地登记为土地管理日常工作提供基础和保障，如用地报批、征地拆迁、具体项目用地审批、土地出让,建设项目竣工后的复核验收、增加建筑面积与改变用途补缴出让金,土地使用权转让、出租、抵押等等，都需要以土地登记资料作为依据;用地的批后监管，如对违法用地、违法交易、闲置土地的认定处理等，也都离不开土地登记资料。若由统一登记机构负责土地登记工作，土地行政主管部门将无法掌握第一手登记资料，导致上述工作无法顺利开展，影响工作效率和工作质量。
3、集中办理模式。即相关部门在一个固定场所，一次受理申请，各司其职办理，集中统一出证。这种模式的特点是无需改变政府部门的工作职能，又达到统一办证的目的。近几年，各地为方便办事，先后设置了一些集中办理中心，受到了人民群众的好评。这种模式需要解决以下两个问题。
（1）大集中还是小集中问题。如果采用集中办理模式，应该是大集中，全部不动产登记都应集中办理，任何部门不得以任何理由阻挠集中办理。
（2）具体办证机构的职权问题。根据法律法规的规定，土地证由市、县人民政府颁发，房产证等由市、县相应主管部门颁发，但各部门的办证具体工作往往由事业单位负责。因此，办证机构需要政府和部门委托行政职能，或者由法律法规向办证机构授权。
晋城市人民政府办公厅关于印发《关于晋城市市直单位在长治市区公有住房及两市交叉住房出售的实施办法》的通知
山西省晋城市人民政府办公厅
晋城市人民政府办公厅关于印发《关于晋城市市直单位在长治市区公有住房及两市交叉住房出售的实施办法》的通知
晋市政办（1996）99号
1996年8月16日
市直各有关单位：
经市房改办与长治市房改办协商， 提出了晋城市市直单位在长治市区公有住房及两市交叉住房出售的实施办法，现将此办法印发给你们， 请遵照执行。
附：关于晋城市市直单位在长治市区公有住房及两市交叉住房出售的实施办法
晋城市住房制度改革领导组办公室
长治市住房制度改革领导组办公室
关于晋城市直单位在长治市区公有
住房及两市交叉住房出售的
实 施 办 法
第一条 为妥善处理好实行市管县体制时晋城市直单位留在长治市区的公有住房及两市交叉住房问题，从整体上推进两市住房制度改革工作，根据《晋城市深化城镇住房制度改革的实施方案》和《长治市深化城镇住房制度的改革的实施方案》，结合实际，制定本实施办法。
第二条 本着“尊重历史、承认现实、安定团结、个别调整”的原则，在处理晋城市直单位在长治市区公有住房及两市交叉住房时，要体现互谅、互让、协作、配合的精神，既要稳定慎重，又要积极推进。
第三条 本实施办法适用于晋城市所属国家党政机关、社会团体、国豚集体所有制企事业单位在长治市区自行管理的公有住房及两市交叉住房。
除已列入长治市规划改造、地处沿街宜改造为营业性用户（由规划部门确定），或具有历史保护价值（由文化部门确定），以及两市人民政府认为不宜出售的住房外，其它公有住房均可出售。
第四条 晋城市直全额预算行政事业单位的职工，在长治市区购买产权属晋城市的公有住房，执行晋城市房改方案；其余单位的职工购买在长治市区产权属晋城市的公有住房，执行长治市的房改方案。夫妇双方分别在全额预算单位或非全额预算单位的，可选择执行晋城或长治两市的任何一种方案。
第五条 晋城市直单位在长治市区公有住房出售管理工作，由晋城市人民政府驻长治办事处房地产管理办公室（以下简称办事处房管办）负责统一组织实施，各单位不得自行其是。长治市房改办统一对口晋城市驻长治办事处房管办。
第六条 夫妇双方工作单位同在晋城或长治市的职工家庭，只能在晋城市区或长治市区按标准价或成本价购买一套公有住房。
第七条 凡在晋城市区已按标准价或成本价购买过一套公有住房的职工家庭，要在长治市区购买一套现住公房的，必须将在晋城购买的公有住房退回产权单位，在办理退房手续后，可在长治市区以标准价或标准价或成本价购买一套属晋城市产权的公有住房。若其子女在晋城市区工作，且符合购房条件的，产权单位应允许其子女购买。
第八条 在晋城市区已按标准价或成本价购买过一套公有住房的职工家庭，其在长治市原住晋城市产权公房， 已转让给晋城市干部职工或长治市区工作的子女和直系亲属，受转让人两市均无住房，而且符合房改政策规定的，经办理处房管办同意，可按受转让人名义以标准价或成本价购买一套公有住房。
第九条 两市交叉住房的职工家庭，原则上应退出对方市的公有住房， 由职工工作单位解决和安排住房地产，调整确有困难、现住户确无住房，又符合房改政策规定，产权单位在出售公房时，原则上售给现住户。
第十条 夫妇双方工作单位属同一城市的， 既住有晋城市产权的公房，又住有长治市产权的公房，必须退出对方市的公房。
夫妇双方分别在晋城或长治两市单位工作的，既住有晋城市产权的公房，又住有长治市产权的公房，可以选择其中一套购买，另一套租住。
第十一条 房改中在长治市区属晋城市产权的腾空房分配，统一由办事处房管办负责实施，在同等条件下，要优先照顾离退休职工，教职工中的住房困难户、无房户和人均不足4平方米的住房困难户。
第十二条 公有住房出售，除按两市房改办达成的原则协议的并分别执行两市的房改方案外，应按下列程序办理。
1、晋城市在长治市区的房屋产权单位按照有关规定在售房前向长治市土地管理部门与房屋所有登记发证机关分别办理《土地使用证》和《房屋所有权证》。但只要产权清晰无争议，可以先出售、后办证。
2、产权单位在取得各种合法证件后，向办事处房管办报送出售公有住房的申请，办事处房管办负责向两市房改办报送售房的有关资料与证件，经批准后方要实施。
3、晋城市在长治市区的公房出售时，全额预算行政事业单位按晋城市操作程序运转，经长治市房改办认可并加盖印章后，让可以长治市交易和产权部门办理有关手续。其余单位，按长治市操作程序运转，晋城市监督认可。
4、属晋城市产权的公房，出售回收的资金以产权单位名义统一存入办事处房管办在长治市住房资金管理中心在配套银行设立的专户内，并联由办事处房管办负责管理和运或，售房款用于新建住宅与房屋维修时，由产权单位向办事处房管办申报，经晋城市政府批准后按长治市售房款使用程序办理有关手续。
第十三条 凡是出售公房的单位，都必须按房改政府规定，先建立住房公积金和调整租金。晋城市在长治市区全额预算单位的职工住晋城市产权公房的，执行晋城市租金标准。非全额预算单位的职工和住长治市产权公房的职工，执行长治市的租金标准，否则，不允许出售房有住房。
第十四条 晋城市在长治市区公有住房出售后的管理维修，由原产权单位按长治市的管理办法执行。
第十五条 纪检、监察、财政、审计、国有资产等部门要加大监督力度，对违反房改有关政策规定、擅自降低了售公有住房价格，倒卖公有住房和以房谋私的，要区别情况，严肃处理；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十六条 本办法未尽事宜及执行中遇到的问题，由两市房改办协商解决。
