结合成都市实际谈征房条例适用中的疑难问题
四川琴台律师事务所首席合伙人 牛建国
2011年1月21日，国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（本文中称征房条例），废止了以前的《城市房屋拆迁管理条例》（本文中称拆迁条例）。征房条例代替拆迁条例乃人心所向大势所趋，但由于征房条例对拆迁条例修改较大，且对商业拆迁、拆迁维权等修改较大，在实践中难免会遇到这样那样的难点。本文作者从事多年政府法律顾问工作，结合现行有关规定并根据处理拆迁纠纷的经验就征房条例可能涉及到的难点热点问题提些粗浅的看法以求教于方家。
一、纯商业拆迁是否适用本条例？
根据“征房条例”规定，本条例规定是只针对公共利益，相对于旧条例，缩小了适用范围，因为旧条例是允许商业拆迁的。另根据《循环经济促进法》规定，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”就是说，自2009年开始非公共利益政府不能决定拆除。
二、补偿范围是否包括土地使用权？
这个在旧条例中没有规定，只有个批复，是《国务院法制办对北京市人民政府法制办公室关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示的答复》（2002年1月24日，国法秘函〔2002〕15号）规定，“一、关于1999年1月1日现行土地管理法施行前拆迁城市私有房屋的补偿问题。根据法不溯及既往的原则，1999年1月1日现行土地管理法实施之前拆迁城市私有房屋的补偿，应当适用原土地管理法和原城市房屋拆迁管理条例的规定。二、关于1999年1月1日现行土地管理法施行后至2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行前，拆迁城市私有房屋的补偿问题。现行土地管理法第五十八条规定，收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。……北京市人民政府作出上述规定，将土地使用权补偿因素纳入补偿范畴，不存在法律问题。因此，北京市可以依照上述规定对被拆除的房屋进行补偿。三、关于2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行后，拆迁城市私有房屋的补偿问题。……2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”根据这个批复的意见，现行的一般做法是“地随房走，地不计价”。但我们认为，这明显与物权法土地法相矛盾。
物权法第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”，第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”，土地管理法第五十八条“收回国有土地使用权的对土地使用权人应当给予适当补偿”。
目前我国也有地方对房屋所使用的土地使用权进行补偿的。比如，重庆市采取的做法就是适当补偿原则。根据《重庆市国土房管局关于城市房屋拆迁中土地补偿有关问题的批复》（渝国土房管发〔2003〕113号）“因城市建设收回土地使用权时，对以出让等有偿方式取得土地使用权的土地使用者，应根据其取得土地使用权的成本（出让金及有关税费等）和投入等因素考虑补偿。”
那么具体对土地使用的补偿标准如何计算？目前尚无统一的标准，根据法律原理，我们认为法治政府必须建立和保护行政相对人的合理利益。根据物权法规定，用益物权是对他人所有的不动产或者动产依法享有的占有使用和收益的权利。而土地增值利益属于用益物权人应当取得的收益，因此收回土地使用权时应当按收回时（征收决定生效时）的土地出让金标准计算并退还。有了这样的认识后，一个更为复杂的补偿问题实际上也解决了，就是“房地分家”的补偿问题。实践中，有些地方政府图省事经常毛地出让，结果地上房屋和其他附着物尚未补偿，土地使用权已几易其主，政府征收时出现房主之外，地权另有其人的情况。这样的案例在实践中已经大量涌现，但目前尚无具体且明确的先例可循。那么，我们认为前述方法可以作为解决办法的参考。
三、“城中村”改造适用何种程序？
所谓“城中村”是指已经纳入城市总体规划建设区范围，农业用地通过征用所剩余很少或者已经没有，但以住宅用地仍为集体所有性质土地为特征，农村集体成员由农民身份已经或者即将转变为居民身份，滞后于时代发展游离于现代城市体制管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落。“城中村”有广义和狭义之分。从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。城中村在大中城市普遍存在。成都市五城区内尚有待改造的“城中村”12个，计划在2012年前基本完成。
“城中村”改造的程序我们认为应分两步走，即先将集体土地征为国有，再将国有土地上的房屋及其他附着物征收。本次征房条例将旧城改造（有的地方称三项改造，即城中村、棚户区、危旧房）造视为公共利益。目前，我国还没有集体土地拆迁安置补偿的统一法律，但有些省市的做法也值得借鉴。已知的大约有三种模式，第一种叫征地法，即先按程序将土地转为国有，再按国有土地房屋来进行征收，也是我们主张的模式；第二种参照法，参照城市拆迁进行补偿，这种模式有司法解释的依据，最高法院2005行他字第5号批复规定，农村集体土地征用后，原农村居民对房屋仍然享有所有权，房屋所在地被纳入城市规划区的，应当参考拆迁条例规定对房屋所有人进行安置补偿（实际上城市已无安置可言），参照法成本稍少，我们成都市农村建设用地流转采用的就是这种模式；第三种叫协商法，即互相商量补偿，“按平算数”。
四、房地产管理工作中市辖区政府的责任及作用？
在房地产管理中我们听到最多的就是市县政府，基本上没有听到说过区政府，这次征房条例也是如此。部分学者们的观点认为应该包括区级政府，理由是如果仅限市县政府，则民族自治地区的盟、旗则不搞拆迁了。我们认为，根据现行法律规定，对外行使相关管理职能的只能是市县政府。理由是《国家土地管理局对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》（1991国土函字第７１号）、《国家土地管理局关于出让国有土地使用权有关问题的答复》（1993年4月1日）两次文件均规定“国有土地使用权的出让，由市、县人民政府负责。其中，‘市、县人民政府’，所指‘市’，包括全国各级市；所指‘县’，不包括市辖区。”而且按照政府设置的规定，区级政府原则上不单独设立规划管理部门，征地条例也明确是市县人民政府负责本区域的房屋征收与补偿工作。我们成都市的做法是在征地征房活动中依据《成都市征地补偿安置办法》（78号令）第三条“征地补偿安置工作在市人民政府的领导下，由市土地行政主管部门具体负责实施。市计划、劳动、民政、公安、粮食、规划等有关行政管理部门应按照各自职责，协同市土地行政主管部门做好征地工作。区、乡（镇）人民政府应协助做好征地补偿安置工作”、《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）第六条“成都市房产管理局主管本市城市房屋拆迁管理工作。成都市房屋拆迁管理处具体负责锦江、青羊、金牛、武侯、成华区（含高新区，以下简称五城区）内的城市房屋拆迁管理工作；其他区（市）县房产管理部门管理本区域内城市房屋拆迁工作。公安、教育、电信、供电、供水、供气和广播电视等部门应当及时协助办理被拆迁人的户口迁移、学生转学、电话移机、有线电视迁装和水、电、气供应等有关事宜，除按照国家有关规定外，不得额外参加拆迁人和被拆迁人的负担。国土部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作”明确规定，区级政府基本上是配合义务，从政府组织法来说并无不妥之处，但所有对外文件应当按照法律和行政法规规定的程序处理。
五、征房条例实施后原88号令的废止问题？
由于《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）系根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《四川省城市房屋拆迁管理条例》和《成都市城市房屋拆迁管理条例》制定，根据《立法法》“下位法违反上位法规定的应予以改变或者撤销”的规定，前述条例连同88号令均不再适用。
六、征地与征房的区别与联系？
如果说有联系，那么房地合一就是其中最重要的联系，因为至今科技再发达也不能建造空中楼阁。所以，房产和地产我们通称房地产，这也是我们有时混淆征地与征房的原因之所在。征地与征房在国外区别不大，几乎世界所有国家都实行的是土地私有制，房地事实上也是合一的，只有我国法律制度上实行房地合一，但城市建设用地所有权归属国家，房屋产权所有权人只有使用权且实行多头管理。因此，在中国征地与征房是不同的法律概念。两者的主要区别：
一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定；城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。
二是适用范围不同。征地适用范围是农村集体所有的土地，征房适用范围是城市规划区内的房屋。
三是法律后果不同。征地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭，征房导致的法律后果是房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。
四是补偿范围不同。征地一般补偿有4项，即土地补偿费、安置补助费、地上费（含建筑与青苗等）、菜地基金。征房实质补偿只有其中一项，即地上费，细化为房屋及地上建筑物补偿，过渡费补偿，营业损失补偿。一句话，征地既补“砖头”（土地及建筑），也补“人头”（人员安置），而征房只补“砖头”。
征房的程序为：
（一）公布补偿方案。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
（二）公布修正补偿方案。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
（三）风险评估，必要时经政府常务会议讨论。
（四）落实征收补偿费用。
（五）处理无证建筑。
（六）作出征收决定并公告。
（七）组织调查登记，公告调查结果。
（八）给予补偿。
（九）对违约者提起诉讼。
（十）对“钉子户”作出补偿决定并公告。
（十一）申请法院强制执行。
征地的程序为：
（一）发布征地通告。由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内发布征地通告，告知被征土地的村集体经济组织和村民：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。
（二）征询村民意见。由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。
（三）地籍调查和地上附着物登记。由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并由国土资源局现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。
（四）拟订“一书四方案”组卷上报审批。由县或市级国土资源局根据征询、听证、调查、登记情况，按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”即：“建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。”并组卷向有批准权的机关报批。
（五）征用土地公告。征用土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征用土地批准文件之日起10个工作日内在被征地所在村进行征用土地公告。征用土地公告的内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；征用土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。
（六）征地补偿安置方案公告。县或市级国土资源局根据省或国务院征用土地批准文件批准的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日内以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容：被征用土地的位置、地类、面积；地上附着物和青苗的种类、数量；需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向县或市级国土资源局提出。县或市级国土资源局应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。
（七）报批征地补偿安置方案。县或市级国土资源局将公告后的土地补偿、安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市、县人民政府审批。
（八）批准征地补偿安置方案。
市、县政府将征求意见后的征地补偿安置方案批准批准后，并报省国土资源厅备案，并交由市、县国土资源行政主管部门组织实施。
（九）土地补偿登记。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书(土地承包合同)到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以市、县国土资源行政主管部门的调查结果为准。
（十）实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费，被征地单位和个人按期交付土地。
七、“村转居”后集体土地是否自动转为国有？
铁路企业班组建设暂行规定
铁道部 铁道部政治部 等
铁路企业班组建设暂行规定
1991年4月30日，铁道部、铁道部政治部、中华全国铁路总工会、全国铁道团委
第一章 总 则
第1条 为了加强铁路企业班组的思想、组织、技术业务建设，培育“四有”（有理想、有道德、有文化、有纪律）职工队伍，全面提高班组素质，强化企业管理基础，确保质量良好地完成运输生产任务，特制定本规定。
第2条 班组是企业的细胞，是企业生产经营活动的最基层组织，是物质文明建设和精神文明建设的落脚点。加强班组建设，是企业的一项长期战略任务，要坚持不懈地抓好。
第3条 班组建设要以安全、优质、低耗、高效和提高职工素质为重点，加强指导，完善制度，严格考核，不断提高管理水平。
第二章 班组的任务
第4条 班组的基本任务：
（一）组织职工贯彻落实党和国家的路线、方针、政策、法规、命令，遵守职业道德和社会公德，坚持社会主义方向。
（二）组织职工严格遵守劳动纪律、作业纪律，认真执行技术标准、作业标准和操作规程，按时保质保量地完成上级下达的运输生产计划。
（三）做好生产现场管理和专业基础工作，实行文明生产。
（四）搞好民主管理，开展劳动竞赛、技术革新、合理化建议和双增双节活动。
（五）组织职工学习政治和技术业务，做好思想政治工作。
（六）组织职工生活互助，开展健康有益的文体活动，积极参加社会公益活动，增强班组的凝聚力。
第三章 工班长
第5条 工班长应具备下列基本条件：
（一）政治思想好，责任心强，以身作则，敢抓善管，办事公道。
（二）技术业务水平较高，能独立解决班组生产中的技术业务问题。
（三）有一定的管理知识和组织能力，能较好地开展班组各项管理工作。
（四）作风民主，团结同志，会做思想工作，在群众中有威信。
（五）年富力强，身体健康，具有初中或相当于初中以上文化程度。
第6条 工班长的产生由车间主任提名，单位或主管部门审批任命。有条件的也可采取民主选举、聘任、招聘等方式产生，以人事命令公布。
第7条 工班长的基本职责是：组织领导、监督检查班组成员优质高效地完成各项任务，保证安全生产。
第8条 工班长有以下权力：
（一）指挥本班组运输生产活动，在保证安全的前提下分配、调整职工工作任务。
（二）按照内部经济责任制规定，公正合理地分配班组成员奖金。
（三）批评教育违反劳动纪律、作业纪律和操作规程的职工；对直接危及人身和行车安全的职工有权当即停止其工作。
（四）对班组职工的评先、奖惩、提职、晋级、福利以及学习深造等方面提出意见和建议。
（五）对上级违章指挥可拒绝执行，并向上反映。
（六）维护本班组职工的合法权益。
第9条 经批准任命、聘任、招聘的工班长，按规定享受工班长津贴。
第10条 对工班长应分层次、按业务系统进行培训，每两年应当轮训一遍，不断提高其政治、技术业务素质。新任用工班长，须经岗前培训合格，方准任职。
第11条 对工班长实行定期考核，不称职的及时调整，称职的要相对稳定。
第四章 班组管理
第12条 班组的组建应本着便于生产指挥和管理的原则，按工种、工序、班次和作业区域合理划分。
第13条 班组应着重抓好以下管理工作：
（一）生产管理。根据上级下达的任务，提出年度奋斗目标，安排好月旬计划和日班计划，做到均衡生产；针对生产中的难点，开展攻关活动。
（二）安全管理。牢固树立“安全第一，预防为主”的思想，严格遵守劳动纪律、作业纪律，严格执行作业标准、操作规程，搞好自控、互控、联控，保证安全生产。
（三）劳动管理。合理安排劳动力，充分利用工时，按定额组织生产，不断提高劳动效率；严格工作实绩考核，奖勤罚懒，激励先进；做好职工劳动保护工作。
（四）质量管理。增强质量意识，搞好工序质量控制，严格质量检查验收制度，不断提高质量。
（五）设备管理。严格设备、工具、备品管理制度，搞好养护维修，保证经常处于良好状态。
（六）班组核算。加强班组经济核算，开展“双增双节”活动，节约能源、原材料，努力降低消耗。
（七）现场管理。实行定置管理，生产现场做到环境整洁、纪律严明、设备完好、物流有序、信息准确、生产均衡，实现文明生产。
第14条 本着精简、统一、实用的原则，班组一般设生产管理、安全管理、经济责任制考核、班组核算、会议记录、政治业务学习等管理台帐。
第15条 班组根据需要设一定数量的工人管理员（即工管员），协助工班长认真做好管理工作。工管员要经民主选举产生。
第16条 认真执行班组民主管理制度。在工会小组长主持下，定期召开民主管理会：贯彻落实上级职工代表大会的决议；听取和讨论工班长月度工作计划和总结；动员和组织职工开展劳动竞赛、技术革新、合理化建议、双增双节以及生活互助、文化体育等活动；评议工班长等。
较大的班组应建立以工会小组长为首的民主管理小组，搞好日常民主管理工作。
第17条 加强对工管员的培训，不断提高工管员的素质。
第五章 班组升级
第18条 班组应开展“岗位达标、班组升级”活动，做合格、争优秀、创最佳，以职工素质提高来保证班组素质提高，以岗位达标来保证班组升级。
第19条 各部门要把对班组的检查评比内容同班组升级标准融为一体，以避免重复检查，减轻班组负担。
第20条 “岗位达标、班组升级”由企业按业务系统提出标准和要求，基层单位结合生产实际可作具体补充。其内容要重点突出，导向明确，简明扼要，力求量化。
第21条 “岗位达标、班组升级”实行月考核、季评比制度。每季度分别按一级、二级、三级评定，不达标者为不合格岗位或班组，并同经济责任制挂钩。
年终各种评先应从“岗位达标、班组升级”的一级岗位和一级班组中评选。
第六章 班组思想政治工作
第22条 班组实行岗位思想政治工作责任制，由工班长和党、工、团小组长（或党团员、骨干人员）密切配合，共同做好职工思想政治工作。
第23条 班组思想政治工作要着重抓好下列内容：
（一）结合各个时期的中心任务，组织学习党和国家的路线、方针、政策，引导职工坚持四项基本原则。
（二）开展“人民铁路为人民”的宗旨教育，职业理想、职业道德、职业纪律、职业技能教育，民主法制教育，艰苦奋斗教育，企业精神教育，引导职工正确处理国家、集体、个人三者利益关系。
（三）经常进行“安全第一，预防为主”的思想教育，以严治路，引导职工积极钻研技术业务，提高执行“两纪一化”的自觉性。
（四）结合生产过程和职工思想动态，做好一人一事的思想政治工作，激发主人翁责任感，调动职工的积极性。
第24条 班组思想政治工作，要注重针对性和有效性。通过思想疏导、表扬先进、现场宣传、寓教于乐等形式，进行生动活泼的教育，把解决思想问题同解决实际问题结合起来，以理服人，以情感人。
第七章 组织领导
第25条 班组建设工作由行政主管，党、工、团组织按职责分工，齐抓共建。行政要明确归口管理部门，配备专兼职人员，负责班组建设的组织、协调、综合管理工作；党组织负责抓好思想政治工作和党员的先锋模范作用；工会负责抓好民主管理和劳动竞赛；团组织负责抓好团员、青年的思想教育和发挥其生产突击作用。
第26条 班组建设工作实行分级管理、逐级负责。该项工作由车间、基层单位直接管理，分局级及其以上单位负责制定办法、规划、检查指导以及对先进班组和先进个人进行表彰奖励。
第27条 班组建设按业务系统实行分工负责制。在班组建设主管部门的统一安排下，各业务部门做好本系统的班组建设工作。
第28条 基层单位和车间要经常分析研究班组工作，及时帮助解决生产、管理和学习中的实际问题，不断提高班组建设水平。
第八章 附 则
第29条 本规定由部体改法规司负责解释。各级企业可根据本规定制定实施办法。
第30条 本规定自公布之日起施行。
