国务院办公厅转发口岸领导小组《关于加强空运进口贷物管理的暂行办法》的通知(附英文)
国务院办公厅
国务院办公厅转发口岸领导小组《关于加强空运进口贷物管理的暂行办法》的通知(附英文)
1987年8月25日，国务院办公厅
通知
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院口岸领导小组《关于加强空运进口货物运输管理的暂行办法》，已经国务院同意，现转发给你们，请遵照执行。
关于加强空运进口货物管理的暂行办法
随着我国对外贸易和对外经济技术交流的发展，空运进口货物的数量迅速增长，空港疏运任务日益繁重。为了加速空港货物流转，避免积压，特作如下暂行规定：
一、凡利用空运进口货物的单位，在委托有经营该项商品进口业务权的外贸、工贸公司订货时，必须按受委托单位的要求认真填写进口订货单，其中收货单位一栏要写明单位全称和详细地址，并注明联系人姓名和电话号码。
二、因卖方责任造成进口货物短缺或者毁损，需向卖方提出索赔和补发货物时，由原订货公司对外办理。因特殊情况，由进口用货单位自办的，必须要求卖方在运单上注明合同号、收货人（委托外运公司或其他货运代理部门进行代理的，填外运公司或其他货运代理部门），并将办理结果及时通知原订货公司。
三、外贸、工贸公司应当按照批准的经营进口商品的分工范围，接受委托订货。对需要进口许可证的货物，进口用货单位如果没有办妥许可证，外贸、工贸公司不得受理。外贸、工贸公司应当严格按照有关规定审核进口订货单和编写唛头代号标记。有关业务人员应当认真掌握唛头标记的组成结构，严格按照每个代号的次序排列，不得颠倒、错写和增减。
新批准成立的外贸、工贸公司，应当在批准之日起一个月内向经贸部（运输局）申请办理唛头代号。尚未申请的，一律在本办法下发之日起一个月内补办手续。任何单位不得自编和借用其他单位的代号。经贸部（运输局）应当对各外贸、工贸公司使用的唛头代号，定期进行检查和清理。
四、外贸、工贸公司对外签订空运进口货物合同，应当争取采用ｆｏｂ价格（卖方将货物交到买方指定飞机上的价格）条款，充分使用我国民航飞机，尽量利用外运公司或其他货运代理部门在国外的空运代理。
外贸、工贸公司对外签订的合同条款中，应当充分考虑国内报关和疏运方面的需要。要求卖方填写运单、制作单据发票时，必须填写同一唛头标记、合同号，并提供足够的份数。在货物外包装上，应当要求卖方刷制完整醒目的唛头标记。
五、外贸、工贸公司签订合同后，应当及时将合同副本、许可证等有关材料，寄送外运公司或其他货运代理部门，作为接交报关代运的依据。
六、民航货运部门在空运进口货物到港后，应及时与外运公司或其他货运代理部门办理货物的交接工作，逐票点清。如果货物发生短缺、破损或者全票货物丢失，应当由民航货运部门签发商务记录。
七、外运公司和其他货运代理部门在收到委托代理报关的货物后，应当在海关规定的期限内，及时办理报关分拨。对虽属委托报关但报关手续不全，或者没有委托报关但又属货运代理部门负责通知的，外运公司或其他货运代理部门应当在报关期限内，向订货或者收货单位发出三次通知或查询函。即货到后第一次发到货通知或查询函；超过一个月未能报关的，第二次发催报通知或查询函；超过两个月未能报关的，第三次发催报通知或查询函。信件一律用挂号发出。
由民航货运部门直接交付收货人的货物，民航要在货到后两个月内发出三次催报通知。
八、为了弄清情况，以利催报，对空运进口货物自运输工具申报进境之日起满两个月尚未报关的，民航货运部门、外运公司或其他货运代理部门可分别向海关申请开拆货物包装。货物包装开拆应当在海关的监督下进行。开箱记录由海关签字证明。
九、收货单位不得借故不报关、不提货。如确有原因，应及时向海关和民航货运部门、外运公司或其他货运代理部门说明理由，并在三个月内处理完毕。在此期间，收货单位对广告资料、样品、礼品以及失去时效的索赔件可以向海关声明放弃。对根据合同进口的货物和尚未失去时效的索赔件，原则上不得放弃；确有理由放弃的，必须经主管部门批准。
十、海关应当本着既把关又服务的精神，简化手续，加快进口货物的验放速度。对于进口货物验凭国家规定的批准证件按规章予以放行。
海关对于索赔货物，应按照海关总署《关于无代价抵偿进出口货物的征免税规定》验放。对当时交验索赔证明有困难的，在收货人提供必要的担保后，海关可先予以放行，并限期补办手续。对于不属国家限制进口商品且又无法提供发票的样品、礼品，经收货人申请，海关可以开箱查验，做出估价，并按规章予以征税或免税放行。
十一、收货单位自运输工具申报进境之日起，超过三个月未向海关申报的，其进口货物即应由民航货运部门、外运公司或者其他货运代理部门分别移交海关变卖处理。变卖应当遵循经济、节约、物尽其用的原则，仪器、机械设备应当尽可能变卖给有关单位。
变卖所得货款在扣除运输、装卸、储存等费用和税款后，尚有余款的，自货物变卖之日起一年内，经收货单位申请，由海关予以发还；对逾期无人申请的，上缴国库。
十二、进口用货单位，外贸、工贸公司，外运公司和其他货运代理部门以及空港所在地海关等，要严格执行本办法，并应根据本办法建立和健全规章制度，明确岗位责任。
十三、各地口岸委（办）应当根据国务院办公厅《关于地方口岸管理机构职责范围暂行规定》（国办发〔1987〕21号），组织口岸有关单位，对本办法的执行情况进行检查，遇有矛盾及时协调解决。
对违反本办法造成空港压货，致使货物变质、索赔件失去时效或者出现无主货等现象的，应当查清情况，追究责任方或者责任人员的经济和行政责任。
十四、国务院口岸办应当会同经贸部、海关总署、中国民航局等部门，按本办法的规定定期进行检查，及时研究解决存在的问题。
国务院口岸领导小组
一九八七年八月二日
INTERIM MEASURES CONCERNING STRENGTHENING ADMINISTRATION OF IM-PORTS BY AIR
Important Notice: (注意事项)
英文本源自中华人民共和国务院法制局编译, 中国法制出版社出版的《中华人民
共和国涉外法规汇编》(1991年7月版).
当发生歧意时, 应以法律法规颁布单位发布的中文原文为准.
This English document is coming from the "LAWS AND REGULATIONS OF THE
PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA GOVERNING FOREIGN-RELATED MATTERS" (1991.7)
which is compiled by the Brueau of Legislative Affairs of the State
Council of the People's Republic of China, and is published by the China
Legal System Publishing House.
In case of discrepancy, the original version in Chinese shall prevail.
Whole Document (法规全文)
INTERIM MEASURES CONCERNING STRENGTHENING ADMINISTRATION OF IM-
PORTS BY AIR
(Approved and promulgated by the State Council on August 25, 1987)
With the development of China's foreign trade and economic and
technological exchanges with foreign countries, the amount of imports by
air has increased rapidly and the task of transporting goods from airports
has become increasingly arduous. The following interim measures are
formulated in order to speed up the flow of goods at airports to prevent
goods from being kept too long in storage:
1. When entrusting the foreign trade companies and the industrial trade
companies which are empowered to import the relevant commodities to do the
ordering, the units importing goods through air transport must
conscientiously fill out import orders according to the instructions of
the entrusted units. The full name of the units and the detailed addresses
must be written in the column for the consignee, with the names and
telephone numbers of the persons in charge clearly indicated.
2. When it is necessary to claim damages and demand resupply of goods from
the seller because of lack or loss of imported goods caused by the seller,
the company which did the ordering shall be responsible for the work
involved. If, in special cases, the job must be done by the users
themselves, it is necessary to ask the seller to indicate clearly on the
way bill the number of the contract and the consignee (if foreign trade
transport companies or other agent transport departments are entrusted to
do the job, the names of these companies or departments shall be
indicated) and notify the company which did the ordering of the goods of
the results.
3. Foreign trade companies and industrial trade companies should accept
entrustment for ordering goods within the approved scope of business for
handling imported commodities. They must not accept entrustment from
those user units which have not obtained import licences for the goods.
These companies should examine and verify import orders and write the
marks, codes and symbols in strict accordance with the relevant
stipulations. The relevant personnel should be professionally familiar
with the structure of the marks and arrange the codes strictly according
to their order. No such mistakes as reversion, addition and subtraction
may be allowed.
Newly-established foreign trade companies and industrial trade companies
shall apply to the Ministry of Foreign Economic Relations and Trade (or
its Transport Bureau) for marks and codes within one month of approval for
the establishment. Those companies which have not applied must go through
the formalities within one month of promulgation of these Measures. No
units may be allowed to devise their own codes or borrow the codes of
other units. The Ministry of Foreign Economic Relations and Trade (or its
Transport Bureau) shall conduct regular check-ups of the marks and codes
used by various companies.
4. When signing contracts of imports by air with foreign businessmen and
companies, foreign trade companies and industrial trade companies should
try to fix FOB prices (prices calculated on the basis that the seller
deliver the goods to the planes designated by the buyer) in the clauses so
that our civil aviation planes and the agencies for air transport of our
foreign trade transport companies or other agent transport companies
stationed in foreign countries will be used as much as possible. When
signing contracts with foreign businessmen and companies, foreign trade
companies and industrial trade companies should take into full
consideration the factors of Customs clearance and transport in China.
When the sellers are requested to write way-bills, bills and receipts,
they must provide consistent marks, codes and the numbers of the
contracts, with enough copies. It is also necessary to ask the sellers to
make eye-catching full-size marks and symbols on the outside packing of
the goods.
5. After signing contracts, foreign trade companies and industrial trade
companies shall promptly send copies of the contracts, the licences and
other relevant materials to foreign trade transport companies or other
agent transport companies as certificates for taking over the goods,
Customs clearance and transport.
6. After imported goods arrive at airports by air, transport departments
of the civil aviation administration shall promptly complete the
formalities for handing over the goods to the relevant foreign trade
transport companies and other agent transport companies, with every lot of
goods carefully checked. In case of any lack or damage of the goods or of
loss of the whole lot of goods, transport departments of the civil
aviation administration shall sign and issue certificates.
7. After receiving the goods entrusted for Customs clearance, foreign
trade transport companies or other agent transport companies should go
through the formalities within the time limit prescribed by the Customs.
With respect to the goods which have been entrusted for Customs clearance
but are not armed with adequate number of documents and those goods which
have not been entrusted but belong to the category for which agent
transport companies have the duty to notify the relevant units, these
companies should send three notices or letters of inquiry to the units
ordering the goods or the consignee within the limited Customs clearance
period. Upon the arrival of the goods, a notice of arrival or a letter of
inquiry shall be sent; if the goods are not cleared through the Customs
within a month, a notice of pressing for Customs clearance or a letter of
inquiry shall be sent; if the goods are not cleared through the Customs
within two months, another notice of pressing for Customs clearance or a
third letter of inquiry shall be sent. All the notices and letters shall
be sent by registered mail. With respect to the goods which should be
directly handed over to the consignee by transport departments of the
civil aviation administrations, the departments shall send three notices
of pressing for Customs clearance within two months of the arrival of the
goods.
8. In order to find out the real situation to facilitate the Customs
clearance, in case that goods imported by air are not cleared through the
Customs two months after the day when the means of transport were declared
for entry, transport departments of the civil aviation administration,
foreign trade transport companies or other agent transport departments may
send separate applications to the Customs for opening the packing of the
goods. The opening of the packing shall be conducted under the supervision
of the Customs, which shall sign and issue the relevant certificates.
9. Under no excuses may consignees refuse to go through the formalities
concerning Customs clearance and refuse to take delivery of their goods.
When there are good reasons, they should promptly explain to the Customs,
transport departments of the civil aviation administrations, foreign trade
transport companies or other agent transport departments, and complete the
job within three months. During this period, the consignees may declare to
the Customs that they abandon the relevant advertisement material,
samples, presents and those documents of claims for damages which have
exceeded the prescribed period of validity. The goods imported through
contracts and those documents of claims for damages which have not
exceeded the prescribed period of validity may not be abandoned in
principle. When there are good reasons for the abandonment, approval must
be obtained from the competent department.
10. The Customs should simplify the formalities and speed up the
examination and clearance of imported goods in the spirit of providing
good service but with strict examination. The imported goods with
documents of approval issued by the
State shall be cleared according to the relevant regulations.
The goods for which damages have been claimed shall be examined and
cleared in accordance with the Stipulations Concerning Imposition of or
Exemption from duties on Imported and Exported Goods Compensated at No
Costs formulated by the General Administration of Customs. If it is
difficult for the consignees to produce the certificates of claims for the
examination on the spot, the Customs may clear the goods first after the
consignees provide necessary guarantee and promise to go through the
formalities within the time limit. With respect to the samples and
presents which do not belong to the category of imported goods restricted
by the State but are not supported by receipts, upon the application of
the consignees, the Customs may open the packing for examination, offer an
appraised price and clear the goods with or without taxes according to the
regulations.
11. If consignees fail to declare to the Customs within three months of
the declaration for entry by the means of transport, their imported goods
shall be transferred to the Customs for sale by the transport departments
of the civil aviation administration, foreign trade transport companies or
other agent transport department. The goods should be sold in the
principle of economy and making the best use of everything. Instruments
and machinery equipment should be sold as far as possible to the relevant
units. The money from the sale of such goods, after the deduction of the
expenses for transport, loading and unloading and storage as well as the
duties, shall be returned by the Customs to the consignees upon their
applications within one year of selling. The money shall be turned over to
the State treasury if no one applies for it.
12. Units importing goods, foreign trade companies, industrial trade
companies, foreign trade transport companies and other agent transport
departments as well as the Customs at the airports must all strictly
implement these Measures and should, in accordance with these Measures,
establish and amplify their
rules and regulations and clarify post responsibilities.
13. The commissions (or offices) in charge of port affairs in various
regions shall, in accordance with the Interim Provisions for the Scope of
Competence of Local Administrative Organs for Port Affairs issued by the
General Office of the State Council, organize various relevant units at
the ports to jointly check the implementation of these Measures and solve
contradictions promptly through coordinated efforts.
In case that goods have gone bad, documents claiming for damages have
exceeded the prescribed period, or owners of the goods cannot be found
because of clogged airports caused by violations of these Measures,
investigations shall be carried out to pursue the economic and
administrative liabilities of the responsible units or persons.
14. The Leading Group for Port Affairs of the State Council shall, in
conjunction with the Ministry of Foreign Economic Relations and Trade, the
General Administration of Customs, the Civil Aviation Administration of
China and other relevant departments, conduct regular checkups and
promptly review and solve existing problems.
从一份蹊跷的行政判决书说起
秦旭东
以下是辽宁省普兰店市人民法院［２０００］普行初字第９号判决书：
原告：韩振玺，……系普兰店市公安局交警大队警察……
……
被告：普兰店市公安局……
……
原告韩振玺不服被告普兰店市公安局１９９８年３月２日将其送往大连市安康医院进行精神病监护治疗限制其人身自由，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开庭审了本案。……并已经审判委员会讨论通过。本案现已审理终结。
被告普兰店市公安局对原告进行监护治疗的事实和依据是：1997年以来，原告参与经营以其姐姐韩桂霜为法人代表的“圣仙舸”酒楼及水库，与当地政府和附近经营猪场的马景奎产生矛盾，导致马景奎上访。原告还多次冲击普兰店市公安局、普市政府、普市委会场，踢坏普兰店市公安局局长办公室的门，并在公安局院墙上挂草包皮，严重扰乱了办公秩序。原告行为已符合《人民警察法》第十四条、《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》的规定。因原告在1991年7月18日已经大连市精神疾病司法医学鉴定组鉴定为：偏执状态，应对采取医疗措施，以防不测。所以，我局研究后，向普兰店市委、市政府、大连市公安局作了汇报，决定第二次给原告进行精神疾病司法鉴定。我局提出申请后，1997年12月28日大连市精神疾病司法医学鉴定组（以下简称司法鉴定组）做出了第97048号鉴定书，结论：偏执性精神病，被鉴定人韩振玺数年来频繁上访，言行偏激，妨碍公务行为与疾病有直接因果关系，对其行为已丧失辨认及控制能力，故评定为无责任能力，因目前正处于本症发病期，建议采取监护性措施。据此，我局将鉴定结果及权利告知原告妻子李秀琴。1998年3月2日将原告送至大连市安康医院进行治疗。
原告韩振玺的诉讼请求是：撤销被告对其采取强制治疗精神病限制人身自由的行政行为，并赔礼道歉。恢复名誉，赔偿损失。
经审理查明，1997年以来，原告由于工作和生活上等原因，曾多次到被告处及普兰店市委、市政府上访未达到其满意，原告便采取了往被告墙上挂草包皮等行为。被告认为其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定，疑其患有精神性疾病，于1997年12月3日向大连市精神疾病司法医学鉴定组提出申请，要求对原告进行医学鉴定。该医学鉴定组接受了被告的委托于1997年12月28日作出了大精鉴字第97048号“大连市精神疾病司法医学鉴定书”，结论是“被鉴定人数年来频繁上访，言行偏激，妨碍公务行为与疾病有直接因果关系，对其行为丧失辨认及控制能力，故评定为无责任能力，因目前正处于本症发病期，建议采取监护性措施”，但未向原告及其家属宣告，鉴定书中也没有鉴定人签章等必要条件。被告据此依据《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》于1998年3月2日将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗长达九个月，直到1998年12月1日将其放出，进行保外就医至今。但被告对原告入出院未给其下达任何法律手续和文书。在这期间原告家属曾多次要求被告对原告重新鉴定和变更监护人，1998年3月9日辽宁省公安厅纪律委员会也曾要求被告对原告家属的要求给予明确答复，但被告至今未给予任何答复。
另外，由于原告多次上访，1991年7月13日被告做出“关于韩振玺上访所提出问题的答复”，经医学专家观察，结论为韩振玺同志的精神是正常的。同年7月18日，司法鉴定组受被告（原名新金县公安局）的委托，在原告不知情的情况下，做出大精鉴字第91060号“精神疾病司法医学鉴定书”。结论是：偏执状态，建议采取医疗措施，以防不测。该鉴定书无鉴定人签章等必备要件。1992年3月7日得到普兰店市委信访办法给的5000元治疗费用，进行院外治疗。同年经原告要求，被告将其安排在普兰店市公安交通警察大队检车线工作。1997年12月3日至1998年1月5日，原告均在其工作岗位上工作，未出现检车错误和精神异常等情况。1997年10月份，普兰店市成立“五家联合调查组”（普兰店市政法委、纪检委、公安局、检察院、太平乡人民政府）对马景奎上访一案进行调查，调查后对被告认定的原告的违法予以否定。原告属二等甲级革命伤残军人，在工作中，曾多次获得“优秀共产党员”、“文明干警”等荣誉称号
。
上述事实，又被告业务档案、医学鉴定书、调查材料、荣誉证书、证人证言、工作纪录以及当事人的陈述笔录等证明材料在卷为凭，并已经开庭质证和本院的审查，可以才信。
本院认为，被告作为公安机关，有权对违反治安管理行为的人进行处罚。司法医学鉴定组未经鉴定委员会授权对无卷宗、案由、案号的案件当事人即原告作出无鉴定人签章的医学鉴定，是无法律效力的，被告在为向原告宣告的情况下，依据无法律效力的医学鉴定将其送往大连市安康医院，进行精神病监护治疗，是违法的。《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》（以下间称《条例》）第八条规定：‘经鉴定人确认为肇事肇祸的精神病人，住所的在本市内，由大连市公安局批准，送安康医院监护治疗；……县（市）区政府所在辖区内精神病医院设置安康病房，受治经大连市公安局批准的肇事肇祸精神病人。’1996年10月1 日实行的《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定：‘……限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定’。所以《条例》作为地方性法规，制定的限制人身自由的条款是无效的。被告依据无效的《条例》将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，也是违法的。《中华人民共和国民法通则》第十七条规定：‘无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人，（一）配偶，（二）父母，（三）成年子女……对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在亲属中指定……’。原告有监护人是无可争议的，被告作为原告单位在未经征得原告监护人的同意，私自变更监护人，本身就是违法，将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，更是违法的。但被告称将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，属于其内部行为，本院予以维持。为了维护和监督行政机关依法行政，保护当事人的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决如下：维持被告普兰店市公安局1998年3月2日将原告韩振玺送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的行政行为。
……
从头看到完，不禁觉得这份判决书很是蹊跷。法院对案件事实作了认定，并对法律关系进行了分析和认定，指出被告的一序列行为都是违法的，在判决结论做出之前，似乎一切都是对原告有利的，但在最后的要害关头，法官以一百八十度的大转弯来了一个“但书”，认为被告的行为属“内部行为”，“予以维持”，判决原告败诉。对此，我将按以下的顺序进行一番分析，以期能得出自己对本案的一些看法。
一．被告普兰店公安局行为的性质
法院认为被告的行为属“内部行为”，同时在判决书的最后“维持……的行政行为”，对此我们怎么认识呢？行政主体的所有行为，包括法律行为和事实行为，其中法律行为包括行政法律行为和民事法律行为，行政法律行为又包括内部行政行为 和外部行政行为。按照目前学界和实务界的一致认识，受行政法调整的只是外部行政行为，即行政主体运用行政权对行政相对人做出的影响行政相对人权利义务的法律行为。内部行政关系主要是指上下级行政机关之间的关系和行政机关与国家公务员之间的关系，其中后者主要涉及录用、退休、辞职、工资、福利等特殊劳动关系，考核、晋升、绛职、调动、奖处等职务关系和公务员的岗位分配、工作安排、工作请示报告等一般工作关系。显然，普兰店市公安局韩振玺送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的行为，不属于一般工作关系的范畴。如果说比较牵强地联系到特殊劳动关系、职务关系的话，也这可能有两种考虑：一是普兰店市公安局作为原告的所在单位以监护人的身份对其进行监护治疗；二是原告因职务上违犯纪律而受到内部处分。我们从判决书中可以看出，原告即使是确实患有精神疾病，也并不是在工作当中或者因工作的原因患病的，和其职务、工作没有关系，而被告明确指出原告是“扰乱办公秩序”、“妨碍公务”，违反了治安管理秩序，因此才根据《人民警察法》和《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》采取措施的。这里被告明显是以行政主体的身份行为的，原告也是处于行政相对人的地位上，并不属于特殊劳动关系中的情况。另外原告不是因职务上的事项违法违纪，被告采取的措施已经涉及公民的人身自由，显然不是内部行政处分。所以，被告的行为并不属于以上所说的内部行政行为。
另外，法院在法律分析过程中提及行政处罚法，又似乎是认为被告的行为是行政处罚。我们知道，行政处罚是指行政主体对行政相对人违反行政管理秩序的行为做出的有关人身的、财产的或者其他形式的法律制裁。行政处罚的一个显著特征是其强烈的制裁性，目的在惩戒和教育违法者。本案中，原告确实有违反行政管理秩序的行为，但被告是在怀疑其有精神疾病的情况下，经过司法医学鉴定而将其送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的，并不是基于行政职权以惩戒为目的而对其进行法律制裁的，因此不属于行政处罚。
我们认为，被告的行为属于强制治疗——行政强制的一种。从广义上说，行政强制是指行政机关为维护社会秩序，预防危害社会事件的发生，制止与消除危害社会事件的扩大和继续存在，或者是为执行业已生效的具体行政行为，而采取的强制性的具体行政行为，包括非执行性的强制性措施与执行性的强制措施。狭义的行政强制行为一般仅指非执行性的强制性措施，包括即时强制、行政调查中的强制及其它一般性行政强制措施，其主要目的不在于惩罚、制裁，而是为预防或制止危害社会行为、事件的发生。虽然其也是对公民人身自由或财产的一种限制，但毕竟不同于行政处罚。强制治疗主要是针对传染性疾病患者、吸毒者和精神疾病患者的。本案中，被告是根据司法医学鉴定认定原告为精神病人而采取精神病监护治疗措施的，其行为是否合法有效我们暂先不予考虑，但其行为性质是属强制医疗无疑的。
二．被告普兰店公安局的行为主体资格
公安机关是行政机关是肯定无疑的，虽然也有观点认为公安机关在刑事侦查中同时也是司法机关，但此案显然不涉及刑事司法，普兰店市公安局是以行政机关的身份做出行为的。根据《人民警察法》的规定，公安机关的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。该法第７条还规定：“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。”关于行政强制措施（非执行性行政强制），《人民警察法》第９、１４、１５和１７条均有规定。此外，《治安管理处罚条例》、《海关法》、《戒严法》、《集会游行示威法》及其实施条例、有关强制性教育改造行政措施的法律法规也有相关规定。由此可见，公安机关是可以实施行政强制行为的一般行政主体。就有关精神病人的强制治疗措施而言，法律中只有《人民警察法》第十四条有较为明确的规定：“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。”除此之外就是有立法权的各地方的立法机关制定的一些地方性法规，比如本案中提到的《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》。强制治疗无疑是一种限制公民人身自由的行政强制措施，按照《立法法》第八条的规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定，行政法规、地方性法规都无权规定。由于我国目前行政强制法制还不完善，我们可以认为，作为法律的《人民警察法》已经做出了关于精神病人强制治疗的规定，关于其具体实施和程序等规定，只要地方性法规的规定不同上阶位法相冲突，没有违反行政法的基本原则，是可以适用的。
对精神病人，尤其是肇事、肇祸精神病人的监护、治疗和管理，关系到社会秩序、人民生命财产安全和精神病人的合法权益。按照《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》的规定，精神病人的监护人、家属或其所在单位，精神病人住所地的居民委员会、村民委员会以及卫生、公安、民政部门，应加强对精神病人的治疗、监护和管理，预防精神病人肇事、肇祸。对精神病人的治疗、监护和管理是监护人及相关单位组织的义务，但鉴于监护人的人身关系属性，我们应当认为这些也是监护人（主要是精神病人的亲属）的权利，尤其是强制治疗涉及公民人身自由，更应当尊重家属的意见，严格遵循法定程序。条例中规定的肇事精神病人和肇祸精神病人是不同的概念，前者是指不能辨认或者不能控制自己行为而违反治安管理处罚条例后果较重的精神病人，后者则是已经达到违反刑法和其他严重危害社会治安的程度，因此对其应有不同对待。对肇事的精神病人，应由其监护人、家属送医院诊治，拒不送往医院诊治的，由其住所地公安机关强制送往卫生部门所属医院诊治；对肇祸的精神病人，必须由精神病医院强制治疗。
在本案中，即使我们暂先不考虑司法医学精神病鉴定的合法性和有效性，假定原告为精神病人，其行为也仅仅构成“肇事”，对其监护、治疗和管理首先应由其监护人负责。而按照法律关于监护人确定的一般原则，监护人首先应当是配偶、父母和成年子女等近亲属。本案中，显然普兰店市公安局无论是作为原告“所在单位”还是“当地公安机关”，都没有资格“抢先”作为原告的监护人。所以，普兰店市公安局只能是作为行政主体，基于法定职权来处理对精神病人的监护、治疗和管理等相关事宜。
三．关于精神病医学鉴定的性质及相关行政确认行为的可诉性探讨
本案中，被告对原告采取强制治疗措施的前提和基础是大连市精神疾病司法医学鉴定组做出的司法医学鉴定。因此我们先要认识清楚精神病医学鉴定的性质。司法精神病学鉴定指运用临床精神病学、法学的理论和技术，就案件中的被告或其他诉讼参与人的精神状态所进行的鉴定，鉴定的主要内容涉及刑事责任能力、民事行为能力、诉讼能力、作证能力、性自我防卫能力、受处罚能力等。它是在司法活动当中为诉讼提供相关人员的行为能力、责任能力的证明的活动，鉴定的结论可以作为法定证据。本案中的精神病医学鉴定不是发生在诉讼中，而是行政机关在治安管理活动中为确定行政相对人的精神状态而申请司法医学鉴定机构进行的鉴定。目前我国的法医学鉴定体制很不完善，司法活动当中的司法医学鉴定相对有一定的规范调整，行政执法当中的则很不规范。比如，对有肇事行为的可疑精神病人，须经两名以上精神病科专业医生（其中至少一名应是主治医师以上）诊断，确认是精神病人的，才能予以强制住院治疗。这里的“诊断确认”属于什么性质呢？是具有法律意义的“确认”，还是仅仅作为行政机关采取措施的事实证据？如果是仅作为证据，那么行政机关据此作出行政行为是否意味着其中有一个采用该证据从而确认某种法律事实或者法律关系的过程呢？
本案中普兰店市公安局“申请”大连市精神病司法医学鉴定组作出鉴定的行为又属于什么性质呢？从判决书中可以看到“该鉴定组接受了被告的委托”这样的用语，我们似乎可以认为法院并没有把该鉴定视为直接具有法律意义的认定。由于精神病医学鉴定涉及公民的法律行为能力和责任能力的认定，从而行政主体据此作出的行为都会影响到公民的权利义务，因而这种认定往往具有法律上的效果。如果作出这种认定行为的主体是行政主体，则我们认为该行为属于行政确认行为。按照行政法的一般理论，行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明（或者否定）并予以宣告的具体行政行为。本案中，公安机关显然是行政主体，而大连市精神病司法医学鉴定组的主体性质则不太清楚。但是，即便如此，既然普兰店市公安局“申请”大连市精神病司法医学鉴定组作出鉴定，不管鉴定组作出鉴定的行为属于何种性质，只要具有公安局据此确认被鉴定人为精神病人的行为，我们就可以认定这当中必然存在一个行政确认行为。如果没有这个“中间行为”，公安局就不能从法律上认定被鉴定人为精神病人，其接下来采取的行政强制行为就没有法律依据，这显然是不符合法治要求的。当然，对精神病人的认定中的行政确认行为同交通事故和火灾原因的认定中的情况很相似，是一种特殊性质（技术鉴定性）的行政确认行为，或者说是一种准行政确认行为。因为精神病医学鉴定本质上属于技术鉴定，是对客观事实的认定，但经过“法律的加工”，即在技术鉴定的基础上，经过行政主体依行政职权加以认定从而确认某种法律事实或者法律关系，它就成为了一种具体行政行为。需要强调的是，这里我们不是认为精神病医学鉴定属于行政确认行为，而是说行政主体据此鉴定作出行政行为的过程当中从法律上说存在着一个行政确认行为。这里，精神病医学鉴定＋行政主体的确认，就构成了一个行政确认行为。所以，有关肇事肇祸精神病人监护治疗的条例规定，受害人、肇事人和他们的家属对“诊断结果”提出异议的，可向有关精神病司法医学鉴定领导小组申请“复核”。这里的“复核”是不是行政复议呢？我们目前难于搞清楚，但是，由于行政确认行为的存在，有关当事人当然可以通过复议或者诉讼渠道提出自己的异议。
一般情况下，首先有行政确认行为，然后行政机关才能据以作出有关处理决定。按照现代法治国家的要求，政府的每一个行政行为都应符合法律规定；只要法律没有明确将有关行为排除在司法审查的受案范围之外，法院就有权对其进行审查。所以，行政确认行为应当是在行政诉讼管辖范围之列的。当然，对纯粹的精神病医学鉴定，并不存在可诉性的问题。但是，由行政确认行为的特殊性决定，司法机关的司法审查也有其特殊性。行政确认是对事实或法律关系的证明，并不是作出一个决定，因而不存在适用法律的问题；由于是确认而非决定，无权确认的机关或主体作出的确认，对当事人或其他决定而言都没有羁束力，因而也不存在主体是否合法的问题；行政确认是否违法，只能从程序方面审查。因此，法院代替行政机关对事实进行判断，只能够对其进行认定的过程、所履行的程序和其认定的动机方面进行合法性审查。涉及具体的技术性问题，法院则不应当轻易介入这是对法院就行政行为进行审查必然要求的一个界限。从行政诉讼的判决形式来说，对行政确认行为进行审查，应当是形式审。审查之后，法院不能代替行政机关重新作出认定，只能判决该确认行为违法从而予以撤销，或同时责令行政机关重新作出新的确认行为。
