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国家粮食局办公室


国家粮食局办公室关于做好夏粮和早籼稻收购期间安全生产工作的通知

国粮电〔2006〕9号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团粮食局，中国储备粮管理总公司，中国粮油（食品）集团有限公司：

为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好防雷减灾工作的通知》（国办发明电〔2006〕28号）、《国务院办公厅关于切实加强民用爆炸物品安全管理的紧急通知》（国办发明电〔2006〕30号）和《国务院办公厅关于进一步做好防御台风等灾害性天气工作的通知》（国办发明电〔2006〕32号）文件精神，切实做好夏粮和早籼稻收购期间的安全生产工作，确保小麦、早稻最低收购价预案的顺利实施，现就有关事项通知如下：

一、加强领导，完善夏粮和早籼稻收购期间的安全生产保障机制。在收购期间，各地要建立健全安全生产值班制度，确保安全生产信息的传递畅通。发生安全生产事故或发现重大安全生产隐患，要及时上报情况。各地应加强与气象、水利等部门的沟通协调，注意收集降水、雷电、水文等基础资料，深入分析影响夏粮收购安全生产的不利因素，加强事故的预警预报，及时指导企业做好防范工作。要进一步落实各级粮食行政管理部门和粮食收购企业的安全生产责任，切实从制度上、管理上和源头上堵塞漏洞，防范人为事故的发生。要建立健全以企业预案为主体的安全生产事故应急救援体系，提高事故救援水平，减少事故损失。

二、规范操作，切实做好夏粮和早籼稻收购期间的安全生产工作。今年夏粮收购量大，农民交售集中，部分地区出现了仓容紧张的情况，安全生产不能放松。各地要指导粮食收购企业加强设备的检查与维护，认真开展岗前安全生产和业务培训，严格按规程作业，防范设备伤人事故发生。粮食收购企业要加强用电管理，定期检查输电线路和电器设备的运行状况，坚决纠正不良用电习惯，防止出现人员触电和因电火灾事故。粮食收购企业要严格按设计标准和程序入仓装粮，严禁超标准、不对称装粮。要加强对满仓状态的老旧仓房的检查，防止发生仓房倒塌事故。粮食收购企业码放包装粮食时，要严格按规定限高和码放方式作业，防止出现粮垛倒塌事故。确实需要露天储存的粮食，要按规定在囤垛之间预留消防通道。露天储粮区应设立警告标志，严禁无关人员入内，防止出现粮堆倒塌伤人事故的发生。

三、高度重视，认真做好防雷减灾工作。雷电灾害是我国频繁发生的严重自然灾害之一。各地要按照国务院办公厅通知精神，高度重视，加强指导，认真做好粮食企业的防雷减灾工作。一是加强防雷减灾知识宣传，树立防雷意识，提高雷电灾害的救护能力。二是要加强防雷设施的检查维护力度，确保防雷设施正常运转。三是防止雷击引起的火灾，重点是库区上方有高压线通过的企业和露天储粮区。四是在粮食收购期间，要防止雷击造成粮食收售人员伤亡事故。

四、加强预警，努力降低台风等灾害性天气造成的损失。目前，全国正处于防汛关键时期，大范围、高强度、持续性暴雨随时可能发生，抗御台风等灾害性天气及其引发的洪涝灾害、滑坡、泥石流等工作任务艰巨。各地要按照国务院通知精神，树立防大汛、防大灾的意识，坚决克服麻痹松懈和侥幸心理，做到对粮食库存及大型粮食仓储设施企业情况了如指掌，注意与有关部门的沟通，密切注视台风、雨情、水情等信息，及时掌握台风等灾害性天气的预警预报，指导企业做好抗洪救灾工作。水患区企业要做好人力、物资等方面的准备，特别是台风经过地区更要做好防范和应急准备工作。同时要加强对储粮化学药剂、油库和溶剂油库的保护。

五、严格措施，切实做好储粮化学药剂管理工作。各级粮食行政管理部门和粮食仓储企业要按照国务院办公厅通知精神，严格对储粮化学药剂采购、运输、储存的管理，切实防止储粮化学药剂丢失、自燃、爆炸等安全事故的发生。粮食仓储企业进行熏蒸作业前，必须制定熏蒸作业方案，要对各类熏蒸作业事故的应急处置做出安排。进行熏蒸作业时，应划定明显的作业区域并设立警告标识，并严格按程序，由有经验的人员实施作业，防止人员中毒、火灾、爆炸等事故发生。粮食仓储企业进行大型熏蒸作业时（一次熏蒸粮食1万吨及以上），应报当地粮食行政管理部门备案。


二○○六年七月二十七日

近年来，不断蔓延的小产权房建设问题已经被国土资源部列为最重要和最亟待处理的问题之一。2012年2至3月，国土资源部连续发布信息，决定将在小产权房较为密集的城市开展清理试点工作；3月初召开的全国“两会”期间，小产权房的清理问题再次成为人大代表、政协委员呼声较高的话题之一。2012年3月29日，由国土资源部牵头、中央14个部委参与研究制定的“全国小产权房初步清理整治政策方案”正式上报国务院。从中央部委到地方政府反馈的信息表明，对于小产权房的试点清理，各方反应不一，由其来自于地方政府和相关部委的阻力较大。作为法院的审判人员，笔者认为，无论各界对与这次小产权房清理试点工作的态度如何，存在何种争议，能否积极推进，但有一点已被官方确认和被公众所接受，那就是“小产权房”系违法建筑，不受法律保护。无论本次清理整治成败与否，由此带来的“既成事实的小产权房效力问题”与现行土地法律法规及相关政策的冲突势必又会产生一大批纠纷。为做好审判应对工作，笔者从多角度就“小产权房”的存在现状、法律效力的界定及清理整治工作的状态等方面深刻进行剖析探讨，不当之处敬请同行指正。

　　一、“小产权房”概念的产生及存在的主要类型

　　“小产权房”并不是法律上的概念，而是人们在生活实践中形成的一种约定俗成的称谓。人们通常所称的“小产权房”，是指一些村集体组织或开发商打着新农村建设、旧房改造或新社区建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或者是由农民自行组织建造的“商品房”。但是这些房屋却卖给了集体经济组织之外的人，它最大的优势就是建造快价格低，方便出售，往往村组织和村民也会在出让过程中得到一笔不小的收益。

　　随着小产权房开发建设的速度及规模的不断加大，人们根据“小产权房”占用的土地性质的不同，又把“小产权房”主要归结为二种类型。

　　第一种“小产权房”：占用集体用地或耕地进行违法建设，将农民集体用地使用权变相流转，用于商品住宅开发的违法建筑。

　　第二种“小产权房”：在政府划拨的国有土地或出让的国有土地上，或占有国有的河滩、河堤、荒滩等不按规划功能开发或使用，并将限制销售的房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患的不完全产权房。如将政府规划的建设用地、公益用地等在未对土地使用性质变更的情况下进行的房地产开发并向社会出售的行为等。

　　建造这些“小产权房”，无论是村集体组织、单位、个人还是开发商均不具备房地产开发资质，未取得工商营业执照、土地使用证、建设规划许可证及商品房预售许可证等，由于“小产权房”无法办理合法的产权手续，其买卖协议的效力一直处于不确定或无效状态。

　　这些小产权房集中建在城乡结合部或位置优越的乡村集贸市场、十字路口、国道、省道及县乡公路的两侧，有的甚至建在河道、河滩、河堤、荒滩或城镇的排水通道上,在农村集体土地及房屋大幅度增值的背景下，原本就违法出租土地的农民反悔，或因房屋质量、土地租赁、拆迁补偿等原因发生纠纷就在所难免。

　　二、“小产权房”第一案对全国的影响

　　2002年7月1日，在中央美术学院进修的河北邯郸女子李玉兰与北京宋庄村的村民马海涛签订房产买卖协议，马海涛将自己的正房5间、厢房3间以及整个院落以4.5万元（当时的市值不超过2万元）的价格卖给李玉兰，并将集体土地建设用地使用证交给了李玉兰，房产买卖合同除双方签字外，还有村大队的盖章及见证人的签名。

　　事隔5年后的2006年，马海涛将李玉兰告上法庭，要求人民法院确认房产买卖合同无效，并要求李玉兰返还房产。

　　2007年7月，北京市通州区人民法院经审理认为：被告李玉兰是城市居民，依法不得买卖农村集体经济组织成员的住房，认定李玉兰和马海涛签订的房屋买卖合同无效。一审判决：马海涛给付李玉兰补偿款93808元，李玉兰将房产返还给马海涛。李玉兰不服提起上诉。

　　2007年12月17日，北京市第二中级人民法院终审判决李玉兰在90日内将房产交付给马海涛。

　　这就是当时备受全国关注的北京宋庄画家村“小产权房”诉讼案。“小产权房”因此“一夜成名”，几乎成了违法建筑的代名词。

　　随着画家村这起“小产权房”标本案例的落幕，类似的案件如雨后春笋般在全国各地法院不断出现。

　　三、“小产权房”纠纷案件持续增多，引起国土部及各地法院高度重视

　　随着北京“小产权房”诉讼第一案的宣判，全国各地大量的“小产权房”纠纷案件不断涌进法院。引起中央相关部委特别是国土资源部的高度重视。2008年10月22日，中央财经领导小组办公室主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在回答《法制日报》记者提问时明确表示：“小产权房的产生是违法的。批准建设小产权房需要承担法律责任。” 2009年6月，国土资源部要求各地严查“小产权房”等违法用地、违法建筑行为；2009年9月，国土部下发通知，再次叫停小产权房；2010年2月，国土部官员表示，争取年内出台解决小产权房方案；2011年1月，国土资源部部长徐绍史表示，国土资源系统坚决推进“小产权房”问题清理工作；2012年2月，国土资源部宣布，今年将选择部分城市开展小产权房清理试点工作；2012年3月29日“全国小产权房初步清理整治政策方案”上报国务院。

　　各地法院为应对“小产权房”纠纷案件，防止“同案不同判”现象发生，也纷纷投入大量的人力、物力、财力对“小产权房”引发的纠纷开展调研活动，出台具体审判指导性意见。北京、天津、重庆、深圳等地成立专门机构对小产权房进行广泛调研，并向社会发布了长篇调查报告。郑州市中级人民法院还邀请相关部门的专家召开“小产权房”纠纷审判实务问题研讨会。河南省虞城县人民法院组织专人对2009年至2011年以来的“小产权房”纠纷案件进行专门调查，发布了题为《对小产权房引发相关纠纷增多原因的调查分析》的调查报告，报告认为，小产权房建设不仅未随着政府的禁令销声匿迹，反而愈演愈烈，持续上升，此类案件的增多不但给法院审判人员带来办案压力，而且加重了当事人的诉累和经济负担，更让人担忧的是，如果处理不当还会在一定区域造成社会的不稳定。该院的调查报告数字显示：2009年受理“小产权房”纠纷案件29起，判决处理13起，调解处理10起，撤诉6起；2010年受理48起，判决处理23起，调解处理15起，撤诉10起；2011年共立案受理涉及小产权房引发纠纷的案件58起，判决处理39起，调解处理10起，撤诉9起。上述案件平均审理期限为141天，耗费了承办法官的大量精力。以上数字表明，因小产权房开发引发的相关纠纷案件的判决率呈上升趋势，而调解、撤诉率却呈下降趋势，说明此类案件矛盾突出，不宜化解。

　　四、“小产权房”法律效力的界定及法官面临的困境

　　小产权房审判实践暴露出来的法律冲突，主要存在三大矛盾：一是购房者自身存在的矛盾，他们认为，“小产权房”是在政府部门的眼皮底下建成的，是政府部门监管不力才造成小产权房的“非法存在”，合同无效后产生纠纷购房者还要付出一定的经济损失；二是《宪法》与《土地管理法》第六十三条条文冲突，集体土地不能与国有土地一视同仁的法律矛盾；三是小产权房所有权与《物权法》之间的矛盾。

　　大多数支持小产权房买卖合同无效的法律界人士认为：

　　1、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。该禁止性规定对农村集体土地使用权的流转做了严格的限制。而时下禁而不止的小产权房建设，其用地来源主要把农村集体的土地以租赁、合作开发等作为幌子进行小产权房建设，这种既无资质又无相关法律手续建成的小产权房，从租地开始便属违法，不但其房屋质量无法保障，且房屋的所有权也不具有完整性。由此而产生的租用土地、非农业建设、购买房屋后的质量问题等一系列纠纷也将随之而来，引发诸多社会矛盾。由于建房者无法取得土地使用证、房产证、完税证明等合法手续，无论是房屋的转让、工程建设等协议的效力均为无效。

　　2、《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续生效的，依照其规定。”第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……㈢以合法形式掩盖非法目的；㈣损害社会公共利益；㈤违反法律、行政法规的强制性规定。”根据上述法律规定，“小产权房”不但没有办理批准、登记手续，而且违反了法律、行政法规的强制性规定，不允许上市交易，双方签订的房屋买卖合同为无效合同。因此，在购买人“购买”的小产权房符合上市交易条件之前，购买人和房屋出卖人签订的房屋买卖合同一直处于无效状态。如在此期间双方发生纠纷，房屋出卖人可以根据《合同法》第五十八条合同无效的相关规定要求恢复到合同签订前的状态，即返还房款，要回房屋（前述李玉兰与马海涛之间的纠纷便属于这种类型）。但若购买人和房屋出卖人在房屋买卖合同中约定有关于“待小产权房符合上市交易条件，双方应办理过户手续”的内容，并且现在房屋已经具备上市条件的，该合同应当属于有效合同，买卖双方应当依约履行合同。

　　但也有法律界人士认为，人民法院在案件审理中如果大面积的认定小产权房买卖合同无效，也是不现实的。其一，按照《民法通则》的规定，合同无效就应当互相返还相应的财产，而不应赔偿差价，而审判实践中，法院往往会判决赔偿差价。其二，根据《物权法》的规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。所以，从《物权法》角度分析，地随物走，买了房屋，就应该享有相应的土地使用权益，但现行的《土地管理法》又规定不允许集体土地上市交易，这个矛盾只有等到相应的法规、政策出台以后来解决。

　　还有人士认为，在审理小产权房纠纷问题上要按照遵守法律法规，符合相关政策，坚持以人为本，有利社会稳定和改善民生的原则，保护各方当事人基本居住的生活条件。对于不同用地性质，不同时期建成的小产权房要区别对待，如把乡镇企业用地、乡村公共利益用地上的小产权房与宅基地上的小产权房区分开，把符合城市规划区内的小产权房与规划区外的区分开等等。