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财政部、劳动保障部


财政部、劳动保障部关于加强社会保险基金财务管理有关问题的通知

2003年5月14日 财社〔2003〕47号

各省、自治区、直辖市财政厅(局)、劳动保障厅(局)：
自1999年7月1日财政部、劳动保障部共同颁布实施《社会保险基金财务制度》以来，各地认真贯彻执行，许多地区还制定了实施细则，对加强各项社会保险基金的监督管理起到了积极的作用。但是，随着社会保障制度改革的不断深化，各地在执行制度过程中提出了一些具体问题，亟待进一步明确。为更好地贯彻落实《社会保险基金财务制度》，加强社会保险基金财务管理，经商国家税务总局同意，现就有关问题通知如下：
一、严格执行《社会保险费征缴暂行条例》，进一步加强社会保险费征缴管理。社会保险费要按国家规定的缴费基数和缴费比例据实征缴。各地要进一步完善社会保险费的具体征缴管理办法，尽快实行基本养老保险费、失业保险费和基本医疗保险费“三费”统一征收，确保应收尽收。
二、社会保险基金会计核算要严格执行《社会保险基金会计制度》，实行收付实现制。按规定由缴费单位和缴费个人预缴的社会保险费以及按国家规定应计入的其他各项社会保险费收入应及时全额计入当期社会保险费收入。为满足个人账户记录等需要，对预缴的社会保险费收入应建立相关台账进行管理。
缴费单位和缴费个人要以货币形式全额缴纳社会保险费，严禁以物抵费。严格执行劳动保障部、原国家经贸委、财政部《关于清理收回企业欠缴社会保险费有关问题的通知》(劳社部发〔1999〕36号)的有关规定，《社会保险费征缴暂行条例》实施前已形成的实物资产要尽快变现， 变现取得的净收入全部计入当期社会保险费收入。企业破产后用于清偿社会保险费的实物资产以及因缴费单位欠费由法院强制执行收缴的实物资产，均应在变现后计入当期社会保险费收入。对于实物资产的处理，各省、自治区、直辖市要制定具体办法，规范程序，建立监督制约机制，堵塞漏洞。
三、加强部门之间协调配合，规范社会保险基金会计核算和管理。社会保险经办机构、税务机关和财政部门要严格按照《会计法》和《会计基础工作规范》的规定填制和取得原始凭证，及时、准确传递原始凭证及有关资料，及时报账、定期对账，做到账账相符、账实相符、账证相符，确保社会保险基金财务数据的真实、准确和完整。
社会保险费征收专用票据由各省、 自治区、直辖市财政厅(局)统一监制。实行税务机关征收社会保险费的地区，可使用税收通用缴款书和税收完税凭证作为征收票据。票据的设计要充分征求有关部门和单位的意见，一式多联， 既方便缴费单位和个人缴款，又满足各相关部门管理、核算及记录的需要。
四、按《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(国发〔2000〕42号)规定，进行完善城镇社会保障体系试点的地区，企业职工基本养老保险社会统筹基金与个人账户基金要分别管理、分别核算，不得相互调剂使用。
五、严格社会保险基金的支出管理。各项社会保险基金要根据各自的统筹范围，按照国家规定的项目和标准、范围支出，任何地区、部门、单位和个人不得以任何借口增加支出项目和提高开支标准。
各级财政部门要认真贯彻执行财政部、劳动保障部《关于社会保险经办机构经费保障等问题的通知》(财社字〔1999〕173号)的规定，在核定社会保险经办机构经费预算时足额安排银行手续费、银行票据工本费、异地支付邮寄费等与社会保险经办业务有关的经费支出，保证社会保险经办机构正常开展业务工作。上述费用不得在各项社会保险基金中列支。
六、加强社会保险基金银行账户管理。要根据《社会保险基金财务制度》和收支两条线管理规定，本着方便征收、网点便利、诚信可靠和公开、公平、公正的原则，开设收入户、支出户和财政专户，财政专户、收入户和支出户在同一国有商业银行只能各开设一个账户。实行税务机关征收社会保险费的地区，税务机关和社会保险经办机构均不得设立收入户或待解户等过渡性账户，征收的社会保险费要按规定及时缴入财政专户。为方便下岗失业人员、个体劳动者参保缴费，征收机构可以为其在银行开设缴费预储户或开设专门窗口。跨统筹地区流动，个人账户转移收入处理的具体办法由各省、 自治区、直辖市财政厅(局)会同劳动保障厅(局)研究确定。
财政专户和收入户、支出户都要按规定及时结转、划拨资金，严禁坐支。收入户、支出户的基金不得转为定期存款。收入户月末无余额。
七、存入收入户、支出户和财政专户中的社会保险基金，要按中国人民银行规定的优惠利率计息。各项社会保险基金要分别计息，分别核算。
八、社会保险经办机构和财政部门必须严格按照《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》等有关规定，真实、准确地核算和反映各项社会保险基金的收入、支出和结余，严禁人为调整收入、支出和结余，确保基金的真实和完整。
九、进一步加强和完善社会保险基金的预算管理。各地区要结合实际进一步细化社会保险基金预算管理，严格按照《社会保险基金财务制度》规定的内容、方法和程序编制、审批、执行和调整社会保险基金预算，提高预算编制的准确性和严肃性，增强预算的约束力。要在认真分析本年度预算执行情况、科学测算下年度基金收支情况的基础上，编制社会保险基金年度收入和支出预算。各项收入和支出安排要切实按政府批准的预算执行，确保社会保险费和其他基金收入按时足额筹集，确保社会保险待遇按时足额发放。
十、进一步统一和加强社会保险基金的决算管理。社会保险基金决算报表由财政部和劳动保障部统一设计、统一布置。年度终了后，社会保险经办机构应根据财政和劳动保障部门统一规定的报表格式、时间和要求编制社会保险基金年度财务报告，经劳动保障部门审核汇总，报同级财政部门审核后，由同级人民政府批准。批准后的社会保险基金年度财务报告为社会保险基金决算，应同时上报上级劳动保障和财政部门。各级劳动保障和财政部门要加强对决算的审核，确保有关数据一致。
十一、各地按照国家规定建立的公务员医疗补助资金、实行集中统筹管理的离休人员医疗资金等纳入财政专户，实行收支两条线管理。



　　摘要：近年来，震惊社会的佘祥林案、杜培武案、赵作海案余波未了，浙江叔侄强奸案又成了媒体热炒的话题。反思这些冤案、错案，原因可能有所不同，但其相通之处为辩护律师未及时介入或介入后未充分行使其辩护权、未充分发挥其应有的功能。基于此，我们有必要对法官与律师的关系重新反思，改变传统的对律师不当定位的观念，切实将其视作实现公正审判、有效防止冤假错案的重要力量，从制度上为律师进行有效辩护提供保障，从而实现刑诉准确打击犯罪和及时保障人权的目的。

　　关键词：律师；有效辩护；制度保障


　　一、律师在诉讼中的地位

　　1.实现权利保障的重要力量

　　刑事被追诉者处于司法机关控制之中，其精神往往处于恐惧之中，根据人权保障的理念，其有获得帮助的权利。此种帮助首先表现为国家有义务建立相关制度，如刑事辩护制度以保障被追诉者有权从国家获得帮助；其次表现为国家有义务建立律师制度，以保障被追诉者有权获得具有专业知识和技能的律师的帮助；最后表现为若被追诉者无力从社会获得帮助时，国家有义务提供此种帮助，即法律援助。从此种意义上讲，获得有效辩护的权利是被追诉者人权保障的基础，是实现其他实体性权利和程序性权利的前提。在刑事诉讼中，被追诉者面对的是强大的司法机关，而且诉讼结果将决定其人身自由、财产权、甚至是生命权的丧失，可以说辩护律师不仅仅是在为被追诉者辩护，更是在为自由和生命辩护。能否为被追诉者提供有效地、实质性的辩护已经成为衡量一国人权保障水平的重要标准，因此，从某种程度上讲，作为被追诉者利益“捍卫者”的辩护律师，是实现公正审判、有效防范冤假错案的无可替代的重要力量。

　　2.实现诉讼公正的重要力量

　　诉讼民主是现代诉讼构造的题中之义，根据诉讼民主的要求，在控辩审构成的三方组合中，法官居中裁判，并通过控辩双方的互动来寻求案件事实的准确判定与法律的正确适用。但如果辩护权不能得到有效行使，刑事诉讼就易演变为以控方单方面指控的证明过程，被追诉者就沦落为诉讼的客体，刑事诉讼的基本构架和刑事程序的平衡就会被打破，如此，必要的质证、充分的说理、控辩双方的辩论交锋都难以开展，诉讼就失去了其应有的意义，既无法实现程序公正，又难以保证实体判决的公正。

　　3.克服司法积弊的重要力量

　　司法实践中，公检法三机关的配合、协调等工作机制，虽然有利于高效地打击犯罪，但是该机制存在对被追诉者人权保障相对不足的问题。相对于权利保障的国际发展和依法治国的要求，多年来一直存在于刑事司法过程中的刑讯逼供、超期羁押、有罪推定等早已成为司法积弊。因此，强化被追诉者的权利保障和辩护职能，建立中立、控辩平衡的诉讼模式是解决此类问题的关键。而现实中出现的刑事辩护相对萎缩的状况，恰恰与此相背离，不利于解决这些积弊。

　　二、律师在有效辩护中面临的困境

　　现代法治文明创设了辩护制度，但是部分司法工作人员对辩护律师的偏颇观念，造成律师的意见常被忽略；制度设计的不严密，造成律师取证尚存难题；法庭言论豁免权的缺失及妨害作证罪的存在，造成辩护律师“怒不敢言”。凡此种种，大大制约了辩护律师对被追诉者的有效辩护。

　　1.部分司法工作人员的观念偏颇

　　自古以来，律师在我国社会中的评价都不高，此点可以从“讼棍”这一律师的代名词中得以印证。随着法治建设的深入，虽然民众对律师有了全新的认识，但是由于部分律师无理“闹庭”、违规发难、经常与主审法官对抗等情形的存在，部分司法工作人员将其视为影响正常结案的“敌对力量”。其认为，一旦强化律师的权利保障，将会给律师违法操作提供更大的空间，不利于准确、及时打击犯罪。故部分司法工作人员对律师的辩护百般阻挠或置之不理，出现“你辩你的、我判我的”局面。

　　2.取证难的问题仍未解决

　　在传统的刑事诉讼中，律师面临着“会见难、阅卷难、调查取证难”等难题，新刑事诉讼法第37条至第39条的规定，从某种程度上讲，有效缓解了律师的会见难和阅卷难的问题。但是，辩护律师调查取证的问题依旧面临较多尴尬。诸如，新刑诉法第41条规定了辩护律师主动向有关单位和个人调查取证的情形；新刑诉法第56条规定了辩护律师向法院申请排除非法证据的情形；新刑诉法第192条规定了辩护律师申请法院调取证据和申请通知证人到庭作证的情形。但实践中可能出现下列尴尬局面：有关单位、个人不同意律师直接取证；法院和检察院不许可律师向被害人及其近亲属等人取证；法院和检察院不接受律师收集、调取相关证据或通知证人出庭的申请等。如此，严重阻碍了辩护律师调查取证权的行使。正所谓“没有调查就没有发言权”，其在法庭中的辩论就易成为“无源之水、无本之木”。

　　另外，新刑诉法第52条规定了：“人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。”相比之下，差别待遇十分明显，控辩平等即使在形式上也未做到。可见，对辩护律师调查取证的歧视性规定，严重制约了其有效辩护的实现。

　　3.律师伪证的追究与言论豁免的保障缺失

　　新刑诉法第42条规定了：“辩护人或其他任何人，不得帮助犯罪嫌疑人、被告人隐匿、毁灭、伪造证据或者串供，不得威胁、引诱证人做伪证以及进行其他干扰司法机关诉讼活动的行为。违反前款规定的，应当依法追究法律责任……”该规定中“威胁、引诱证人做伪证”应当追究法律责任的规定，极易被作为追究辩护律师责任的依据。因为在司法实践中，由于诉讼立场的不同，辩护律师调查取得的证据与侦查、检察人员取得的证据不同是十分常见的，而“威胁、引诱证人做伪证”难以严格界定。

　　刑法第306条规定了辩护人妨碍作证罪， 该条被律师们戏称“死亡条约”、“悬在律师头上的达摩克利斯之剑”。其恶劣之处在于为公权力机关的“职业报复”提供了便利条件。因为被告人的供述和辩解是法定的证据种类，被追诉者一旦翻供，就可能置辩护律师于“毁灭了原来的证据、伪造了新的证据”的质疑境地。该法条的负面效应，使原本步履维艰的刑事辩护雪上加霜。另外，虽然律师法第37条规定了律师的言论豁免权，但在实践中其不能或不敢在刑事辩护中畅所欲言、据理力争，有效维护被追诉者的合法权益，因为律师在法庭上的犀利的言词可能涉及到对有关单位或个人的批评，容易“犯忌”甚至受到追究，因此，辩护律师的发言往往谨小慎微，使被追诉者不能得到有效地辩护。刑事辩护职能的弱化甚至消失，是冤假错案频发的重要原因之一。佘祥林杀妻案、聂树斌奸杀案等无不与律师未能积极有效地参与辩护、与控诉方有效对抗有关。

　　三、相关完善措施

　　法官作为“法律和正义的化身”踞于控、辩双方之上，应在国家利益和被追诉者利益之间保持平衡，不能对任何一方有所偏见，否则正义的天平必将倾斜。相对于强大的控诉方而言，辩方处于弱势地位，为有效地维持控、辩平等对抗的局面，法官不仅要改变对辩方的偏颇观念，还要对辩方进行特殊的程序保障。

　　1.改变对辩护律师的偏颇观念

　　如上所述，部分司法工作人员将律师视为影响正常结案的“敌对力量”，并认为律师素质不高，职业道德水平不高。笔者承认，部分律师为了赚取代理费用而劝导当事人上诉，部分律师为了在法庭上“表演”给当事人家属看而违规发难、无理闹庭等。对于此，应当采取一事一议、就事论事的方式，向司法行政机关和律师协会进行通报，而不能轻易地以此情况为借口扩大为对整个律师群体的偏见。另外，我们应当审视律师素质不高是否能够成为制度上限制律师有效辩护的充分理由。

　　律师队伍出现的问题，从某种程度上讲，是被“逼”出来的。在刑事诉讼中，部分律师因为没有合法的活动空间，才会用涉嫌违法的方式去争取一些正当的活动权利。例如，律师的意见在法庭上不受重视，但只要与法官有某种特殊关系，法官就可能通过私下沟通接受其意见。司法的规律表明，只有开辟合理的制度通道，才能堵住那些破坏法治的“歪门邪道”。因此，我们应客观地正视律师队伍所出现的问题，改变对律师队伍的偏颇观念，将律师视为法院的同盟军，视为实现公正审判、有效防范冤假错案的无可替代的重要力量。

　　2.保障律师证据调查及保全的申请权