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　　违法性是否构成行政不作为的法律特征，一直是理论界长期争论的焦点之一。行政不作为是必然违法还是有合法与违法之分，是我们研究行政不作为的关键。从司法实践角度而言，研究行政不作为违法性法律特征具有重大的现实意义。若行政不作为存在合法与违法之分，那么司法机关面临的是如何确定对行政不作为的司法审查标准的问题。再者，若行政不作为是违法的行政行为，那么这种违法是当然违法还是宣告违法呢？另外，在认定行政不作为违法后，行政主体责任承担范围以及对相对人的救济措施问题又该如何确定呢？解决这些问题的前提是确定违法性能否成为行政不作为的法律特征。
　　强调行政不作为有合法与违法之分的学者认为行政不作为与行政作为区分的标准是行政主体能否以积极的直接对客体发生作用的方式进行活动，表现为做出一定的动作或动作系列，如果没有做出任何动作则应该属于行政不作为。在此概念的基础上，将行政不作为分为合法的行政不作为与违法的行政不作为。合法的行政不作为又分为以下两类：(1)、法定免责的行政不作为，如由于发生自然灾害而造成的公务延迟；(2)、具有法定不作为权利的行政不作为，即法律上对行政不作为的法律意义进行了规定，既无外部表示行为，但同样发生法律效果。针对合法行政不作为的认定，笔者认为仅强调了行为外在表现形态上的消极性，不全面也不科学。法定免责的行政不作为即行政不能行为，忽略了行政不作为作为一种法律行为的意志性特征，在此种情况下，面对不可抗力的影响，行为人主观上缺少自我控制与意识的能力，因此这种行政行为不应归属于行政不作为。第二种分类具有法定不作为权利的行政不作为，这种行政不作为较典型的例子是主管机关逾期未通知游行负责人许可决定的行为，视为许可行为，即行政主体许可方式包括明示或默示的方式。

　 根据以上的分析论证，笔者认为行政不作为无合法与违法之分，违法性应属于行政不作为的法律特征。但是，承认违法性是行政不作为的法律特征，并不意味着肯定行政不作为等同于行政不作为违法，即行政不作为并非当然的违法，确定行政不作为违法仍需通过司法机关依法予以确认。以下将从两个方面对此进行论证：

　　第一、行政不作为作为一种法律行为，是能够引起具体的法律关系产生、变更或消灭的行为。任何法律行为都是一种法律事实。所谓法律事实，是指法律规范所规定的，能够引起具体的法律关系产生、变更或消灭的客观存在的外在现象。而行政不作为作为一种法律事实，其实质上是客观存在的外在法律现象，而行政不作为违法是法律对行政不作为这种客观现象所给予的一种法律评价，所以行政不作为并非等同于行政不作为违法。

　　第二、在对行政不作为的救济当中，宣告违法作为一种主要的救济方式起着重要的作用。宣告违法是指有关国家机关确认行政主体及其工作人员的行政不作为已经成立而宣告它为一种违法行，采用这种救济方式的价值在于它是其他救济方式的前提与基础，对其他救济方式具有预决的意义，且是追究行政不作为责任的直接依据。如果行政不作为是当然违法，那么行政不作为一旦构成就必然是违法的，因而直接采取责令履行、责令赔偿等救济方式或直接追究不作为责任即可，无须在此之前宣告违法。那么在公安机关未履行救助义务的救济当中，公安机关这种救助的义务已无履行的必要与可能，在这种情况下，再责令其履行则完全失去意义。因此这时只能宣告该行为违法，然后对其造成的相对人合法权益损害的，则责令行政主体予以赔偿。

　　宣告违法是认定行政不作为成立及违法性的必要与关键性程序，行政不作为违法是宣告的违法并非当然的违法。在行政不作为被宣告违法之前，其只能是一个客观存在的法律事实，而无任何合法或违法的属性可言，即使行政相对人认为其违法，也不能直接抵制该行政不作为并否认其效力，而只能通过法律宣告认定其违法。

　　因此，行政不作为违法性的认定存在着法定的程序与要求，将行政不作为简单等同于行政不作为违法的做法是不可行的。正确区分行政不作为与行政不作为违法，是我们准确把握行政不作为违法性法律特征的关键。
黑龙江省伊春市人民政府办公室


伊春市人民政府办公室关于印发《伊春市重点优抚对象医疗保障办法》的通知

伊政办发〔2008〕95号


各县（市）、区人民政府，各林业局、厂、公司，市属、省属、中属企事业单位，市政府各委、办、局：
经市政府同意，现将《伊春市重点优抚对象医疗保障办法》印发给你们，请认真贯彻执行。




二○○八年十月十四日

伊春市重点优抚对象医疗保障办法

第一条 为保障重点优抚对象医疗待遇，妥善解决好重点优抚对象治病难的问题，依据《军人抚恤优待条例》，黑龙江省民政厅、财政厅、劳动和社会保障厅、卫生厅《关于进一步加强一至六级残疾军人医疗保障有关问题的通知》、《黑龙江省城镇重点优抚对象医疗保障办法》及黑龙江省民政厅、财政厅、卫生厅《关于进一步完善我省农村重点优抚对象医疗保障政策有关问题的通知》的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于伊春市行政区域内退出现役享受国家抚恤和定期生活补助的残疾军人、复员军人、带病退伍军人、烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属、无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员，不符合评残和享受带病退伍军人生活补助条件，但患病或生活困难的无工作单位的原8023部队以及其他参加核试验军队退役人员。
第三条 重点优抚对象基本医疗保障实行属地化管理。
第四条 一至六级残疾军人医疗费比照当地离休干部标准执行，所需资金由残疾军人所在单位解决。单位无力解决的由主管部门解决，无主管部门或主管部门也无力解决的，以及无工作单位的，经当地民政、财政、劳动和社会保障等部门审核认定后，由当地财政负担。破产企业、改组改制企业要从破产成本或资产变现中，按规定标准为残疾军人一次性缴足10年的医疗统筹金。
第五条 各地要在保证一至六级残疾军人医疗待遇外，对一至四级残疾军人给予政策倾斜。要在医疗费100%核销的基础上，由民政部门按时按规定足额发放护理费。
第六条 七至十级残疾军人旧伤复发的医疗费用，已参加工伤保险的，由工伤保险基金支付；未参加工伤保险的，有工作单位的由工作单位解决，所在单位无力支付和无工作单位的，由当地政府从优抚对象医疗补助资金中列支。
第七条 残疾军人实行医疗统筹后，就医需持医保部门制发的《医疗保险卡》或《病历处方本》到指定医院就诊。
第八条 城镇重点优抚对象，在职人员参加城镇职工基本医疗保险，无工作及15个区在乡的重点优抚对象，参加城镇居民基本医疗保险，在15个区实现城乡一体化。对缴费有困难的，由所在地民政部门通过优抚对象医疗补助资金等帮助缴费参保。
第九条 铁力市、嘉荫县农村重点优抚对象要参加新型农村合作医疗，铁力市、嘉荫县每年为每个农村重点优抚对象筹集的医疗补助资金原则上不低于700元，并要随着人民群众生活水平的提高逐步调整。对参加新型农村合作医疗个人缴费有困难的优抚对象，经同级民政部门、财政部门共同审核认定后，其所需部分或全部资金由农村重点优抚对象医疗补助资金支付。同时，要广辟资金来源渠道，增加财政投入，逐步向城镇基本医疗保险靠拢，尽快实现城乡一体化。
第十条 对于双重身份的优抚对象，按照就高不就低的原则，为其办理医疗保险。
第十一条 重点优抚对象医疗补助资金由省、县（市）区财政共同负担，即省财政每年下拨的优抚对象医疗补助金、地方财政应匹配的优抚对象医疗补助金、优抚经费结余、福利彩票公益金以及吸收社会捐助等。优抚对象医疗补助金实行专款专用，单独列账，单独管理，任何单位和个人不得以任何理由挤占挪用。
第十二条 民政部门负责重点优抚对象的身份确认，并视重点优抚对象类别，为符合条件的优抚对象办理基本医疗保险及新型农村合作医疗参保手续，负责医疗保障的日常管理工作。协调有关部门研究处理医疗保障工作中遇到的各种实际问题；按预算管理要求编制年度重点优抚对象医疗补助资金预算，报同级财政审核。
第十三条 财政部门要合理安排优抚对象医疗补助资金，并会同有关部门加强资金管理和监督检查。
第十四条 劳动和社会保障部门要将符合条件的优抚对象纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险；负责办理相关参保手续，做好已参保优抚对象的医疗保险服务管理工作，按规定保障参保优抚对象享受相应的医疗保险待遇。
第十五条 卫生部门要组织医疗机构为优抚对象提供优质医疗服务，加强对医疗机构的监督管理，规范医疗服务，提高服务质量。优抚对象就医凭有效证件到惠民医院优先挂号、优先就诊、优先取药、优先住院，并享受“九免四减”优惠政策，即免挂号费、免检查费、免床费、免救护车费、免肌肉注射费、免静脉滴注费、免血常规检验费、免尿常规检验费、免便常规检验费；减收10%药费、减收20%手术费、减收20%处置费、减收40%辅助检查费。卫生部门要支持、鼓励和引导医疗机构自愿制定相关优惠服务政策，开展免费体检和送医送药上门活动，建立优抚对象健康档案，落实优质服务措施。
第十六条 参保的重点优抚对象需住院治疗的，应持《医疗保险卡》或《病历处方本》到定点医院办理手续。在各定点医院发生的住院医疗费用，按医保相关规定办理。
第十七条 需转院到外地医院诊治和异地居住人员的就诊，应按职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的有关政策办理转诊和异地居住就诊手续。
第十八条 参保的重点优抚对象由医疗保险基金支付医疗费用时，基本医疗用药范围、诊疗项目、服务设施范围及特殊检查、特殊治疗、特殊用药个人负担医疗费用的比例均按医疗保险的有关政策执行。
第十九条 对重点优抚对象实行医疗补助和大病救助制度。
（一） 医疗补助标准为：一至六级残疾军人医疗费用参照当地离休干部标准核销。其他重点优抚对象当年累计住院医疗费用总额，除职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗补助报销外，剩余部分可再申请由民政部门报销额度的40%（两项相加不能超过应报销住院费用总额），年累计报销额度最高不超过6000元。
（二） 特殊情况处理：长期患病，需常年门诊治疗，医疗费开支过大的，身患绝症或其他重病住院治疗，医疗费用过高或虽经医疗补助尚有困难的优抚对象，由本人申请，所在乡（镇）政府、街道办事处审核，经民政部门批准，由民政部门在大病救助资金中酌情给予一次性补助。
第二十条 本办法所称参战退役人员，是指1954年11月1日以后入伍并参加过抵御外来侵略、完成祖国统一、捍卫国家领土和主权完整、保卫国家安全的武力打击或抗击敌方的军事行动，迄今已经从军队退役无工作且家庭生活困难的人员。
第二十一条 本办法由伊春市民政局负责解释。
第二十二条 本办法自发布之日起施行。