鞍山市突发公共卫生和安全事件应急处理暂行规定
辽宁省鞍山市人民政府
鞍山市突发公共卫生和安全事件应急处理暂行规定
(2003年7月16日鞍山市第十三届人民政府第10次常务会议审议通过 2003年8月2日鞍山市人民政府令第137号公布)
第一章总则
第一条为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生和安全事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的经济秩序和社会秩序，根据国务院《突发公共卫生事件应急条例》等有关法律、法规和规章，结合我市实际，制定本规定。
第二条本规定所称突发公共卫生和安全事件（以下简称突发事件），是指突然发生的造成或者可能造成社会公众健康和生命安全严重损害，影响或者可能影响正常的社会生产、生活秩序的重大传染病疫情以及重大食物中毒等卫生事件、药品及医疗器械事件、安全生产事故、火灾事故。
第三条本市行政区域内的一切单位和个人，必须遵守本规定。
第四条市人民政府设立突发事件应急处理指挥部，由市人民政府有关部门和有关中、省直机构组成，负责突发事件应急处理工作的统一领导、统一指挥及有关信息的统一发布。指挥部总指挥由市人民政府主要领导担任，市人民政府分管领导负责具体工作。
县（含县级市，下同）、区人民政府应设立突发事件应急处理机构，由本级人民政府主要领导担任负责人。
卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门具体负责组织突发事件的防控、监管、调查和救治工作。其他有关行政部门以及铁路、检验检疫等中、省直机构在各自职责内做好与突发事件有关的工作。
第五条突发事件应急处理工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作和依法管理的原则。
第六条市、县、区人民政府应当组织开展与突发事件有关的科学研究，建立突发事件应急物资、设备、设施、技术与人才资源储备，所需经费列入本级政府财政预算。
突发事件发生期间，市、县、区人民政府应当建立防治专项资金，用于突发事件的应急处理。
市人民政府通过财政转移支付，对贫困地区突发事件应急处理工作给予支持。
第七条鼓励自然人、法人和其他组织对突发事件进行捐赠，市、县、区人民政府应当组织慈善组织、红十字会等做好捐赠财物的接收、使用和管理工作。
第八条市人民政府有关部门及县、区人民政府应当建立严格的突发事件防范和应急处理责任制以及相应的保障制度，明确分工，落实责任，保证突发事件应急处理工作正常进行。
第九条市、县、区人民政府及其卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门，对参加突发事件应急处理作出贡献的人员给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。
第二章预防与监管
第十条市人民政府按照分类指导、快速反应的要求，依法制定应当由市人民政府制定的全市突发事件应急预案，市卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门应当根据市人民政府应急预案，制定符合本部门情况的应急工作方案；需要由市卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门制定应急预案的，各有关行政管理部门应当根据本部门的法定职责制定应急预案。
县、区人民政府根据上级人民政府突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发事件应急预案。
市人民政府有关部门和县、区人民政府制定的应急工作方案和应急预案，应当报市人民政府批准或备案。
第十一条突发事件应急预案应当包括以下内容：
（一）突发事件应急处理机构的组成和相关部门的工作职责；
（二）突发事件的监测与预警；
（三）突发事件信息的收集、分析、报告、发布制度；
（四）突发事件应急处理技术和监测机构及其任务；
（五）突发事件的分级和应急处理工作方案；
（六）突发事件预防、现场控制、防护措施、应急设施、设备、救治药品、医疗器械以及其他资金、物资和技术的储备与调度；
（七）突发事件应急处理专业队伍的建设和培训；
（八）应急预案启动、终止条件。
应急预案内容应当根据突发事件的变化和实施中发现的问题及时进行修订、补充。
第十二条市、县、区人民政府根据国家和省统一的突发事件预防控制体系，建立和完善突发事件监测与预警系统。
卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门应当根据突发事件应急预案，指定机构，组织人员，配备设施，建立日常监测预警机制，定期模拟演练，并确保监测与预警系统的正常运行，保证监测系统与指挥系统、技术指导系统的联系畅通。
监测与预警工作应当根据突发事件的类别，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件，应当依照本规定的报告程序和时限及时报告。
第十三条市、县、区人民政府及其卫生、医药、物资储备管理等有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。
第十四条卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门应当加强相关法律、法规的宣传，开展应对突发事件常识的教育，增强全社会的防范意识和应对能力；要做好日常监督管理工作，依法查处违法行为，发现问题及时纠正，防范突发事件的发生。
第十五条卫生行政管理部门应当依法加强对食品生产、经营单位的卫生监督管理。对于存在问题的学校、托幼园所、机关企事业单位集体食堂以及餐饮服务行业，责令限期整改，情节严重的依法给予行政处罚。
第十六条卫生行政管理部门应当依法加强卫生许可证管理。对于不符合卫生标准的食品生产、经营单位，不得发放卫生许可证；对于已经发放了卫生许可证，但又不符合卫生要求的，限期整改，逾期仍达不到要求的，依法予以行政处罚直至吊销卫生许可证；对无卫生许可证或使用已失效卫生许可证经营的，依法予以取缔。
第十七条卫生行政管理部门应当加强预防食物中毒的知识培训和宣传指导；食品从业人员必须经过培训和体检合格后，方可上岗。
第十八条各药品生产、经营和使用单位要严格药品管理。销售药品必须准确无误；药品购销记录必须真实完整；销售使用处方药必须符合规定。
各医疗器械生产、经营和使用单位应当保证医疗器械的安全性和有效性；各医疗机构严禁重复使用一次性医疗器械；使用后的一次性医疗器械应当按照有关规定销毁并做好记录。
第十九条凡经批准取得毒性药品、麻醉药品、精神药品、放射性药品经营、使用资格的单位，其采购、销售、存储、使用等环节，都必须符合法律、法规和规章的规定，防止滥用和流失。其他药品经营、使用单位一律不得擅自购入、出售、赠送、使用上述特殊管理药品。
第二十条县、区人民政府应当加强对安全生产工作的领导，督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调、解决。
第二十一条县、区人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对容易发生重大安全事故的生产、经营单位进行严格检查，发现事故隐患，应当及时处理。
第二十二条安全生产监督管理部门对涉及安全生产的事项，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审批或者验收。对不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的，不得批准或者验收通过；对未依法取得批准或者验收不合格的单位擅自从事有关活动的，依法予以取缔。对虽已依法取得批准，但不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准。
第二十三条公安消防部门应当履行消防监督职责，监督、检查单位和个人贯彻消防法律、法规和规章情况，纠正和处罚消防违章行为，发现火灾隐患或接到危害消防安全的举报，必须及时处理。
第二十四条公安消防部门应当对社区居委会、村民委员会、居民区的物业管理单位和辖区内机关、团体、企事业单位履行消防安全职责的情况进行指导和监督检查，发现火灾隐患，依法及时处理。
第三章报告与处理
第二十五条全市建立与国家和省相衔接的突发事件应急报告制度。报告分为初次报告、阶段报告和总结报告。
初次报告应当说明突发事件发生地点、发生时间、影响范围、当地应急处理能力、联系人员和方式。卫生事件的初次报告还应当说明疑似类型、发病和死亡人数；药品及医疗器械事件初次报告还应当说明药品种类、器械名称、受害人数；安全生产事故、火灾事故初次报告还应当说明伤亡人数、财产损失情况。
阶段报告应当说明突发事件发展变化趋势、处理情况、救急物资需求等情况，并对初次报告的内容进行补充、修正。阶段报告随时上报。
总结报告应当说明突发事件发生的过程、原因、存在问题及防范和处理建议等详细情况。总结报告应当在突发事件处理完毕后在规定时间内上报。
基层单位的初次报告，可以采取口头报告形式，接到报告的部门或单位应当做好报告记录;政府及其有关部门的初次报告必须采取书面形式。
凡属于本规定第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条规定的突发事件，其初次报告的时限和程序必须按照本规定执行。其他一般的公共卫生、药品及医疗器械、安全生产、火灾等突发事件，不得擅自越级报告；特殊情况，需要报告的，应当逐级请示，由市人民政府突发事件应急处理指挥部确认。
突发事件应当由突发事件主管部门或同级人民政府统一上报；涉及多个部门的，应当在部门相互协调一致的基础上，经市人民政府突发事件应急处理指挥部确认后，统一上报。
第二十六条突发卫生事件的报告流程是：突发事件监测机构、医疗卫生机构及有关单位发现有下列情形之一的，应当在２小时内向所在地的县、区卫生行政主管部门报告；接到报告的县、区卫生行政主管部门应当在２小时内向县、区人民政府报告，并同时向省、市卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告；接到报告的市卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上一级卫生行政主管部门报告；县、区人民政府应当在接到报告后２小时内向市人民政府报告；市人民政府应当在接到报告后1小时内向省人民政府报告。
（一）发生或者可能发生传染病暴发、流行的；
（二）发生或者发现不明原因的群体性疾病的；
（三）发生传染病菌种、毒种丢失的；
（四）发生或者可能发生国家规定的重大食物和职业中毒事件的。
第二十七条突发药品及医疗器械事件的报告流程是：药品生产经营企业、医疗机构和有关单位发生或发现有下列情形之一的，应当在2小时内向药品监督管理部门报告。其中，突发事件发生在县及千山区的，向所在地药品监督管理部门报告；突发事件发生在市区（不含千山区）的，向市药品监督管理部门报告。接到报告的药品监督管理部门应当在1小时内向上级药品监督管理部门报告，同时，向本级人民政府报告。县、区人民政府应当在接到报告后1小时内向市人民政府报告。
（一）发生3人以上同一时间使用同种药品或医疗器械出现不良反映的；
（二）发生群体性滥用处方药品的；
（三）发生未成年人使用药品或医疗器械自残、自杀的；
（四）发生毒性药品、麻醉药品、精神药品、放射性药品丢失的；
（五）发生药物中毒事件的。
第二十八条突发安全生产事故的报告流程是：突发安全生产事故后，负伤者或者事故现场有关人员应当立即直接或者逐级报告单位负责人。单位负责人接到重伤、死亡、重大死亡事故报告后，应当立即报告企业主管部门和企业所在地的安全生产监督管理部门、公安部门、监察部门、工会。企业主管部门和安全生产监督管理部门接到死亡、重大死亡事故报告后，应当立即按系统逐级上报，重大死亡事故同时报告同级人民政府；死亡事故报至省企业主管部门和安全生产监督管理部门；重大死亡事故报至国务院有关主管部门、安全生产监督管理部门。县、区人民政府应当在接到报告后1小时内向市人民政府报告。
第二十九条突发火灾事故的报告流程是：突发火灾事故后，市、县、区公安消防部门发现有下列情形之一的，应当在火场总指挥员到达火场并初步掌握火灾情况后，立即向当地公安机关和同级人民政府报告，同时向上一级公安消防部门报告。县、区人民政府应当在接到报告后1小时内向市人民政府报告。
（一）重大火灾：
死亡3人以上；重伤10人以上；死亡、重伤10人以上；受灾户20户以上；直接财产损失30万元以上。
（二）特大火灾：
死亡10人以上；重伤20人以上；死亡、重伤20人以上；受灾户50户以上；直接财产损失100万元以上。
第三十条接到报告的人民政府和卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门，依照本规定向上级人民政府和上一级行政主管部门报告的同时，应当立即组织力量对报告事项进行调查核实和确证，采取必要的控制措施。同时，根据突发事件的发展变化，及时将调查、核实和控制等情况上报。
第三十一条市、县、区人民政府设立突发事件报告、举报电话，保证每日24小时值守。
任何单位和个人有权向市、县、区人民政府及其卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门报告突发事件隐患，举报政府有关部门及其工作人员不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况。接到报告、举报的市、县、区人民政府及其有关部门，应当立即组织对突发事件隐患、不履行或者不按照规定履行突发事件应急处理职责的情况进行调查处理。
对举报突发事件有功的单位和个人，市、县、区人民政府及其有关部门应当予以奖励。
第三十二条市、县、区人民政府建立突发事件信息发布制度，及时掌握突发事件发生、发展情况，统一收集、汇总相关信息。突发事件信息除依法应由上级人民政府或上级人民政府有关部门发布的以外，统一由本级人民政府向社会发布，确保社会公众的知情权。
第三十三条突发事件发生后，发生地的卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门应当立即组织专家进行综合评估，初步判断突发事件的类型，根据事件发生、蔓延程度，提出在本行政区域内是否启动应急预案的建议。
第三十四条在全市范围内或者跨县、区启动全市突发事件应急预案的，由市卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门报市人民政府批准后实施。
启动应急预案，应当先启动突发事件所在地的县、区人民政府应急预案。跨县、区行政区域的，启动市人民政府应急预案。
第三十五条应急预案启动后，有关部门应当根据预案规定的职责要求，服从突发事件应急处理指挥机构的统一指挥，立即到达规定岗位，采取必要的控制措施。
第三十六条市卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门指定的突发事件应急处理专业技术机构，负责突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作，有权进入突发事件现场进行调查、采样、技术分析和检验，对各县、区突发事件的应急处理工作进行技术指导。有关单位和个人应当予以配合，不得以任何理由予以拒绝。
第三十七条突发事件发生后，市人民政府有关部门和县、区人民政府分管负责人应当根据需要，到达现场，组织力量开展救助，采取措施控制突发事件发展，同时履行报告程序，做好启动预案的准备工作。
卫生、药品、安全生产、公安消防等行政管理部门应当收集检验、化验相关证据，封存有关物品，并对现场进行控制，及时采取应急措施。
第三十八条根据突发事件应急处理的需要，市突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，可以对食物和水源采取控制措施，对人员进行疏散或者隔离，对传染病疫区依法实行封锁，以及报经上级人民政府决定采取停工、停业、停课、临时征用房屋、交通工具等紧急措施。
第三十九条对有重大影响和危害的突发事件，市、县、区人民政府可以成立由有关行政部门和专业技术人员参加的事故调查组。调查组就突发事件发生过程、原因、后果和责任等进行调查取证，并对事件损失进行评估，形成调查报告。
第四章法律责任
第四十条市人民政府有关部门和县、区人民政府及其有关部门，未履行预防与控制、监督与管理的法定职责，导致突发事件发生的，给予通报批评、警告；对有关领导和责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条市人民政府有关部门和县、区人民政府及其有关部门，在突发事件处理中有下列行为之一的，给予通报批评、警告；对有关领导和责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未依照本规定履行报告职责，对突发事件漏报、缓报、瞒报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的；
（二）未依照本规定履行报告程序，擅自越级报告，造成恶劣影响的；
（三）未依照本规定完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的；
（四）突发事件发生后，对上级人民政府有关部门的调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的；
（五）在突发事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职的；
（六）拒不履行应急处理职责的；
（七）由于处理不力，造成严重后果的。
第四十二条在突发事件的预防、控制、报告、处理过程中，负有特定监测、救治等义务的企事业单位及其工作人员，不履行法定职责的，由其行政主管部门依法进行处理。造成严重危害后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条在突发事件应急处理中，有关单位和个人拒绝执行人民政府依法决定采取的各项紧急措施的，对单位予以通报批评；对主管人员和直接责任人员由所在单位或者上级机关给予行政处分。
第四十四条在突发事件应急处理工作中，单位和个人未依照本规定履行报告职责，漏报、缓报、瞒报或者谎报，阻碍突发事件应急处理工作人员履行职责，拒绝有关行政管理部门或者专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查、采样、技术分析和检验的，对有关责任人员依法给予行政处分；触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条在突发事件发生期间，故意散布谣言、编造与突发事件有关的恐怖信息，或者明知是编造的此类恐怖信息而故意传播，扰乱社会秩序的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条在突发事件发生期间，生产、销售伪劣的防治防护产品、物资或者生产、销售用于防治传染病的假药、劣药，利用广告对所推销的商品或者服务作虚假宣传，哄抬物价，牟取暴利，欺骗消费者，假借预防、控制突发传染病疫情等灾害的名义强行提供有偿服务，扰乱市场秩序的，按照《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等相关法律、法规给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章附则
第四十七条本规定自发布之日起施行。
附件：1．突发公共卫生事件的报告流程图
2．突发药品及医疗器械事件的报告流程图
3．突发安全生产事故的报告流程图
4．突发火灾事故的报告流程图
电信竞争中的商业贿赂行为评述
王春晖
内容提要：破除垄断，鼓励竞争，是促进中国电信市场健康发展的核心因素。公平、有效的竞争能激发电信市场的活力，促进电信业的发展；不正当的、恶性的电信市场竞争不但扰乱了公平的竞争秩序，损害用户利益，同时也阻碍了技术进步、破坏了电信资源的合理配置、损害了社会利益。在电信竞争中的不正当行为中，商业贿赂尤为突出。令人担忧的是，电信竞争中商业贿赂行为，没有引起有关部门的足够重视，致使电信市场中的商业贿赂行为有蔓延之势。本文拟就电信竞争中的商业贿赂行为的特征、表现形态、危害性以及法律责任等问题作简要评述，希望能引起有关部门的重视。
关键词：商业贿赂 电信竞争 评述
商业贿赂是贿赂的一种形式，是随着商品经济的发展而逐步产生和发展起来的经济现象。在当今世界各国，商业贿赂行为是普遍存在的，已成为最主要的一种贿赂形式。为此，世界许多国家的竞争法都将商业贿赂作为一种典型的不正当竞争行为予以禁止。我国《反不正当竞争法》第八条第一款规定：“经营者不得采用财物或其他手段进行贿赂以销售或购买商品。在帐外暗中给与对方单位或个人回扣的，以行贿论处；对方单位或个人在帐外暗中收受回扣的，以受贿论处。” 《反不正当竞争法》第八条第二款规定：“经营者销售或者购买商品，可以以明示方式给对方回扣，可以给中间人佣金。经营者给对方折扣、给中间人佣金的，必须如实入帐。接受折扣、佣金的经营者必须如实入帐。”以上两款仅就商业贿赂的形式和行为作了概括性的描述，遗憾的是没有对商业贿赂的概念作出定义。直到1996年11月，国家工商管理局发布了《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》（下称《暂行规定》），“商业贿赂”才作为一个正式的法律术语加以使用。《暂行规定》第二条第二款规定：“商业贿赂，是指经营者为销售或者购买商品而采用财物或者其他手段贿赂对方单位或者个人的行为。”按照《暂行规定》的解释：“财物”主要指现金和实物，包括经营者为销售或者购买商品，假借促销费、宣传、赞助费、科研费、劳务费、咨询费、佣金等名义，或者以报销各种费用等方式，给付对方单位或者个人的财物。鉴于我国《反不正当竞争法》与《暂行规定》分别是于1993年和1996年颁布的，所以对商业贿赂形式的认定比较简单。事实上，商业贿赂的表现形态远比《反不正当竞争法》与《暂行规定》描述复杂的多，特别是进入21世纪，在激烈的市场竞争中，各经营者的商业贿赂形式更是纷繁多样。
商业贿赂产生于经营者的逐利动机与不良的商业道德，也与政治体制、经济体制及法律制度不健全、不完善有很大关系。10在我国电信市场竞争中，由于我国竞争法和电信法的不健全，加之部分电信运营商的不良的商业道德行为，商业贿赂的手段和形式也是变化多端的。令人担忧的是，电信竞争中商业贿赂行为，没有引起有关部门的足够重视，致使电信市场中的商业贿赂行为有蔓延之势。下面就电信竞争中商业贿赂的特征、表现形态、危害性以及法律责任等问题作简要评述，希望能引起有关部门的重视。
1、 电信竞争中商业贿赂行为的特征
商业贿赂行为分为商业行贿与商业受贿两大类。本文所指的电信竞争中的商业贿赂行为，主要指电信业务经营者的商业行贿行为，即电信业务的经营者在经营活动中采用财物或其他手段向交易相对人或有关人员，提供获得电信服务交易机会或有力交易条件，以引诱其作出有利于行贿者的行为，其目的是促成交易活动或取得经营上的便利，以挤掉同业竞争者或实现更高的市场占有率。电信竞争中的商业贿赂行为具有以下特征：
（1）电信竞争中的商业贿赂主体，是电信业务的经营者。这里应明确的是，电信业务经营者的职工为了公司利益在履行职务中实施的贿赂行为属于电信业务经营者的商业贿赂行为；电信业务经营者的代理商为了电信业务经营者的利益实施的贿赂行为也属于电信业务经营者的商业贿赂行为。
（2）电信经营者的商业贿赂行为在主观上是出于故意，其目的是为了排挤竞争对手和获取经济利。这里主要的目的是为了争夺市场，排挤竞争对手。应该指出的是，只要电信业务的经营者为了排挤竞争对手，利用财物或其他手段贿赂了对方单位或电信消费者，即使没有达到其目的，也同样构成商业贿赂行为。
（3）电信经营者的商业贿赂行为在客观上实施了利用财物或其他手段收买交易对象或电信消费者的行为。现实中，“财物”应该是一般性生产生活用品及财产性利益，包括物品、货币、有价证券以及其他财产性利益，诸如免除债务、装修住房、免电话费、利用本单位资源为对方提供商务交易机会等；“其他手段”，主要指不能或难以用货币计算，但能满足交易对方需求或欲望的非货币表现的利益，诸如为交易对方提供出国机会、介绍职业、解决学历文凭、解决子女上学或就业、提供色情服务等。
（4）电信商业贿赂行为具有违法的多样性，其不仅违反了国家有关电信和竞争方面的法律、法规，同时也违反了国家有关财务、税收、价格、廉政等方面的法律、法规和政策。
2、电信竞争中商业贿赂行为的表现形态
对于电信经营而言，竞争的终极目标是为了实现企业利润的最大化；对于电信市场而言，竞争是为了优化资源配置，使电信产品的价值和使用价值得以迅速实现。在市场经济环境下，电信业务的经营者向社会提供通信产品时，必须在法律允许的框架内通过公平竞争去实现资源利用的最优化。然而，由于电信竞争中的商业贿赂的出现，使交易的天平不公平地向行贿者一边倾斜。电信资源不合理地流向了行贿者一边，这势必严重地阻碍了电信市场机能的正常发挥，从而影响了电信资源的合理分配和先进技术与有效需求的紧密结合。目前，电信市场的商业贿赂行为的表现形态种类繁多，但从交易手段的角度上讲主要有两大类，即“帐外暗中”与“附赠行为”。
（1） 关于电信商业贿赂中的“帐外暗中”行为
在电信市场的竞争中，尤其是电信建设市场竞争中，一方为了排挤竞争的对方以贿赂的手段收买交易对象，大都是以“帐外暗中”的手段实现的。“帐外暗中”，是指未在依法设立的反映其生产经营活动或者行政事业经费收支的财务帐上按照财务会计制度规定明确如实记载，包括不记入财务帐、转入其他财务帐或者做假帐等。这里的“帐”是指电信企业依法设定的财务帐，“帐外暗中”就是没有在企业依法设定的财务帐上如实记载。有的电信经营者认为，只要“入账”就不存在“帐外暗中”的问题，这完全是一种错误的认识。应该明确，“入账”必须如实反映事实真相，如果是弄虚作假，同样属于“帐外暗中”。事实上，实施商业贿赂的电信企业大都有“账”，只是在入账时采用了掩盖商业贿赂这一真实事实的入账方式。因此，电信经营者为了排挤竞争对手和获取经济利益，采用“帐外暗中”的手段贿赂了交易对象，就构成商业贿赂。如果企业是采用帐内公开给予，应该说，与“帐外暗中”给予相比，更为嚣张恶劣，更是构成商业贿赂。1
应该指出，电信商业贿赂中的“帐外暗中”在电信网络建设的“最后一公里”问题上是尤其突出的。以固定话为例，电信固话网络分为长途网、本地网和用户驻地网三个层面。用户驻地网是指从用户驻地业务集中点到用户终端之间的传输及线路等相关设施，它前连电信运营商，后接电信消费者，是电信网络建设的“最后一公里”。只有将用户驻地网接通了，电信运营商才可能提供固话和其它增值服务，否则就算电话缆线铺到门口，用户都没办法用上电话。为此，一些电信运营商为了争取“最后一公里”这一“权利”，以“帐外暗中”的商业贿赂手段买通开发商或电信业务的使用单位，并与其签订排他性的协议，以达到排挤其他竞争对手的目的。例如，中国网通集团重庆某分公司在进驻某小区时付给开发商４万元，并签订了排挤竞争对手、与开发商分享业务收入的合作协议，以达到独立入驻的目的。重庆北碚区工商分局调查认定其属于商业贿赂，作出了罚款１０万元的处罚决定。工商部门调查发现，该网通公司以所谓配套费名义支付给小区的开发商重庆广田房地产开发公司４万元，已首付２万元；同时签署协议，其他运营商若要进入小区，须先经过网通公司同意。网通公司还与开发商签署了分享业务收入的协议，以达到排挤对手、独立入驻的目的。2
事实上，中国的电信、宽带和有线电视网络建设的“最后一公里”都存在着事实上的不正当竞争行为。笔者建议，电信监管部门应加大对“最后一公里”的监管，因为电信建设中的“最后一公里”垄断问题，不但剥夺了广大电信用户的选择权，重要的是其从根本上制约了公平竞争的电信市场秩序的形成。
（2） 关于电信商业贿赂中的“附赠行为”
在激烈的电信市场竞争中，“附赠”已成为各电信运营商市场营销的主要手段之一。电信竞争中的“附赠”行为，是指电信业务的经营者在电信市场竞争中，为引诱电信业务的消费者与之发生交易，附带地向电信业务的消费者无偿提供一定数量的现金、物品以及消费性服务的行为。电信竞争中的附赠行为的主要特点有：第一，附赠是一种附条件电信服务交易行为。在这种交易中，电信业务交易关系是主关系，赠与是从关系。如果电信业务交易关系的条件不成就，就不会发生赠与；第二，附赠的主体是电信业务的经营者与其交易的对方。这里的“对方”既包括单个的电信业务消费者，又包括使用电信业务的法人和其他组织，以及这些法人和其他组织的法定代表人、代理人或其他工作人员；第三，附赠的赠品既包括现金、物品、有价证券等，还包括消费性服务。例如，电信运营商的“入网送手机”活动，就是典型的附赠行为。第四，电信市场竞争中的附赠行为大都是公开进行的，这一点与“帐外暗中”是明显不同的。这类公开的附赠行为，一般以交易的数量达到一定的数额，为赠与的条件。例如，我们可以随时在市场上看到类似的宣传广告：“在xx银行预存话费xx元，送xx手机。”等等。
根据国家工商局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》的规定，我国禁止经营者在商品交易中向对方单位或者其个人附赠现金或者物品。违反此规定的，视为商业贿赂行为。应该指出，附赠包括经营者之间的附赠和经营者对消费者的附赠。然而，《暂行规定》仅对经营者之间的附赠进行了规定，而对经营者对普通消费者的附赠，则没有做出规定，这是《暂行规定》的一大缺陷；实践中，大量的附赠是经营者对普通消费者作出的。因此，附赠行为的对象无论是经营者还是普通的消费者，都可能构成商业贿赂，关键要看附赠的数额。根据《暂行规定》的解释：按照商业惯例赠送小额广告礼品的除外。3 因此，我们可以得出：在电信竞争中，电信业务的经营者通过附赠给对方财物或利用其他手段收买交易对象或电信消费者，而非通过附赠对方商业惯例小广告礼品的方式，从而获取交易机会或交易条件的行为，就构成商业贿赂。
3、电信竞争中商业贿赂行为的危害性
电信竞争中的商业贿赂作为一种严重的不正当竞争行为，对社会有以下严重的危害：
（1）电信商业贿赂行为扭曲了电信市场公平竞争的本质。商业贿赂行为使价值规律和竞争规律无法发挥正常作用，阻碍了电信市场机制的正常运行。它的存在和蔓延，干扰了电信经营者间的公平竞争，使诚实信用经营的电信企业论为受害者，妨碍了市场经济的健康发展。
（2）电信商业贿赂行为破坏了电信资源的合理配置。电信资源要想真正得到合理配置和有效使用，必须通过电信市场公平、有序、有效的竞争。商业贿赂使资源不合理的、非公平的向行贿者一方流动，这势必影响和阻碍电信市场机能的正常发挥。首先，商业贿赂阻碍了电信技术进步。众所周知，电信业引入竞争的根本动因是技术进步。4 如果允许某些电信运营商通过商业贿赂去轻而易举地配置资源话，那么，就势必会挫伤那些在竞争中主动地投入大量人财物，研究、开发新技术、采用先进技术设备去满足市场的电信业务经营者的积极性。其次，商业贿赂阻碍了电信服务质量的提高。我国电信引入竞争后，新的运营上的出现，对传统的运营上构成了很大的竞争压力，为此，各运营商纷纷采取措施采用新设备和技术，改善服务水平与质量，使网络的运行质量明显提高。然而，由于电信竞争中商业贿赂的出现，从根本上影响了电信服务水平与质量的改善与提高，因为商业贿赂比提高服务水平与质量更能获得资源，这是有目共睹的事实。
（3）电信商业贿赂行为使国家税收严重受损。就企业而言，“企业搞回扣一般不入帐，不少巧立名目摊入成本，反过来转嫁给消费者。而代为或集体收受的回扣，一般都作为奖金或福利发给个人，有的甚至私分。个人收受回扣除少数人上缴外，其他部分则不见痕迹，造成了国家税利的严重流失。”5 例如，目前电信市场营销中的“预存话费或入网送手机”活动，以及有奖销售或各种有奖活动个人取得的手机、现金或其他物品等，如达到一定的数额，依个人所得税法规定，均应按偶然所得项目计税，目前规定所得金额的20%为应纳税额。然而，有多少个人在类似的活动中取得了电信经营者提供的超值奖品或赠品？又有多少个人依法缴纳了“偶然所得个人所得税”？有关监管机关对此是否胸中有数？笔者认为，类似行为已使得国家税收大量流失，必须引起有关部门的高度重视。
除上述危害外，电信竞争中的商业贿赂行为还给少数道德败坏的经营者中饱私囊、贪污受贿提供了机会。一些单位的负责人或责任人收受某些电信经营者的贿赂，为其谋取不正当的电信业务交易机会或条件等。总之，电信竞争中的商业贿赂行为扭曲了公平的竞争秩序、阻碍了技术进步、破坏了电信资源的合理配置、损害了社会利益、腐蚀了人的灵魂、败坏了社会风气，应当依法予以坚决打击。
4、电信竞争中商业贿赂行为的法律责任
商业贿赂是市场经济中一种常见且危害较大的不正当竞争行为，各国的竞争法都明令禁止，并给予严厉制裁。例如，德国的《反不正当竞争法》被誉为是世界上最早的反不正当竞争法，该法第12条规定：“（１）在营业中竞争目的对某企业的职员或其受托人提出，允诺或给予好处，而要求自己或第三者以不公正的方式在货物或劳务方面中选，应处以一年以下徒刑或罚金。（２）企业的职员，受托人在营业中为保证以不公正的方式在竞争中挑选某人的货物或劳务而要求，接受允诺或接受好处的，处同样惩罚。”6 该条应该是世界上关于商业贿赂行为的最早规定。
我国竞争法对商业贿赂行为也给予严厉的制裁，《中华人民共和国反不正当竞争法》第22条规定：“经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，监督检查部门可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，予以没收。”显然，我国反不正当竞争法对于商业贿赂行为应承担的法律责任中，首选责任是刑事责任。
根据我国《刑法》第163条规定，公司、企业的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产；如果这些工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，将依照受贿罪处罚；如果是国有公司、企业中从事公务的人员和国有公司、企业委派到非国有公司、企业从事公务的人员有受贿行为的，依受贿罪定罪处罚。关于行贿方的刑事责任，《刑法》第164条规定，为谋取不正当利益，给予公司、企业的工作人员以财物，数额较大的，处三年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。如果是单位犯行贿罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照行贿罪处罚。 为了促使行贿人主动交待行贿行为，《刑法》规定：行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的，可以减轻处罚或者免除处罚。 关于对公司、企业人员商业行贿行为的罪与非罪的界限上，主要应看行贿数额的大小。如果行贿行为数额达不到司法解释规定的“数额较大”，就不构成行贿罪。按照最高人民法院的司法解释，索取或者收受贿赂五千元至二万元以上的，属于“数额较大”；索取或者收受贿赂十万元以上的，属于“数额巨大”。7
在行政法律责任方面，我国《反不正当竞争法》对实施商业贿赂行为不构成犯罪的，由监督检查部门根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，予以没收。这里的“非法所得”，是指受贿人收受的收益。对于行贿方来讲，由于其通过实施行贿行为获得了交易或交易机会，取得了不当的竞争利益。因此，这种不正当的竞争利益也应当予以没收。
关于商业贿赂的民事责任，我国《反不正当竞争法》没有就此作出具体规定。但在具体处理时，可以依照该法第二十条的规定，对违反商业贿赂禁止性规定的经营者承担损害赔偿责任，如果被侵害的经营者的损失难以计算的，赔偿额为侵权期间因侵权所获得的利润；并应当承担被侵害的经营者因调查该经营者侵害其合法权益的不正当竞争行为所支付的合理费用。被侵害的经营者的合法权益受到不正当竞争行为损害的，可以向人民法院提起诉讼。
注释：
1 邱本：《市场竞争法论》73页 中国人民大学出版社
2 选自 www.xinhuanet.com(新华网)
3 国家工商局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第八条
4 吴基传 《世界电信业分析与思考》62页 新华出版社
5 “医药商品流通中的让利于回扣”，载《人民日报》1993年4月17日
6 《德国反不正当竞争法》 www.kaiyuan.de(德国开元网)
7 参见 “最高人民法院”
作者简介：王春晖，男，教授，法学博士、营销学博士。任中国发展战略研究所研究员、中国管理科学研究院研究员、国际律师协会（IBA）商法部成员。
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